推进人民监督员制度立法

全国人大代表、中国人民大学法学院教授汤维建立足自己熟悉的民事法学专业领域，今年向全国两会提交了《关于制定人民监督员法的议案》，议案附带共五章43条的《人民监督员法（立法建议稿）》。

汤维建介绍，我国人民监督员制度的实践探索始于2003年，经历了先期试点、扩大试点、深化改革等多个阶段，“20余载实践证明，这项制度是中国特色社会主义司法制度的创新和发展”。他认为，制定人民监督员法既有政策依据，又有规范依据；既有实践依据，又有学理依据。

论及政策依据，汤维建表示，从2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“完善人民监督员制度”的明确，到2015年《深化人民监督员制度改革方案》专门强调的“推进人民监督员制度立法”，再到2021年《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出的“完善人民监督员制度”改革要求，“通过制定人民监督员法完善人民监督员制度，业已成为建设法治中国，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系的重要一环”。

2015年3月7日，最高人民检察院、司法部印发《深化人民监督员制度改革方案》；2019年8月27日，最高人民检察院制定《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》；2022年1月1日，最高人民检察院、司法部印发的《人民监督员选任管理办法》施行……汤维建进一步阐释道，2019年1月1日，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国人民检察院组织法（2018修正）》，其第27条规定“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，“以组织法的形式将人民监督员制度上升到法律层面”。他认为，上述规定都为制定人民监督员法提供了充足规范依据。

“实践经验对于人民监督员法的制定和实施起着至关重要的支撑作用！”汤维建介绍，自2020年起，全国各地相继进行第二届人民监督员换届选任工作，第二届人民监督员已超过2.5万人，数量还在稳步提升；如今，人民监督员的工作已覆盖公开听证、检察官出庭支持公诉、巡回检察、案件质量评查、检察建议的研究提出与督促落实、司法规范化检查、检察工作情况通报等全流程。他认为，我国已经探索出人民监督员制度中许多可复制、可推广的经验做法，立法时机已趋于成熟。

人民监督员制度也得到学界的长期高度关注。汤维建查阅中国知网数据库，找到超1300件以“人民监督员”为篇名的文献。他分析发现，学界对于人民监督员制度的性质、法律定位、社会功能、适用范围、管理体制等进行了深入而广泛的探讨，许多学者都主张通过立法的形式进一步健全我国人民监督员制度体系，推进人民监督员制度法制化。

“制定人民监督员法，是贯彻落实习近平总书记关于完善人民监督员制度的重要指示以及中共中央关于加强人民监督员工作决策部署的时代要求，符合党的二十大报告对以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系建设所提出的新要求。”为此，汤维建提出6项建议。

第一，强化对人民监督员制度的立法保障。他建议，一方面，人民检察院深入进行司法民主化改革，进一步完善人民监督员制度；另一方面，立法机关加强对人民监督员进行立法和修法调整的力度，尽快推出人民监督员法，在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及正在推进的检察公益诉讼法中，加入或扩展人民监督员条款，使之与人民监督员法形成制度规则的无缝对接。

第二，人民监督员法在立法框架上应采取“总则+分则”式的编撰体例。“总则”主要对人民监督员法的立法目的，人民监督员的职能定位、基本原则和制度，人民监督员制度的适用范围等内容进行规定。“分则”主要包括担任人民监督员的条件、人民监督员的选任机制、人民监督员的履职程序、人民监督员的保障与监督等内容。

第三，完善人民监督员的管理体制。他建议，深化人民监督员管理主体和使用主体相分离的制度改革。可参考人民陪审员采取人大任命模式，在经过司法行政机关的选任程序后，由人大任命人民监督员，提升人民监督员的法律地位。

第四，强化人民监督员实施监督的法律效力。人民监督员依法提出的监督意见，检察机关必须对其进行书面回复；检察机关不接受监督意见时，回复必须阐述理由。人民监督员对检察机关不接受其监督意见的回复有权向上级检察院提出异议，上级检察院应视情形由检察长（含副检察长）或检察委员会作出最终是否采纳人民监督员监督意见的决定。

第五，加强对人民监督员的履职监督。建立人民监督员的分类名册，向社会公开。建立人民监督员工作信息公开制度，通过公开的网络平台，检察机关和司法行政机关对人民监督员的监督活动进行定期公开，以利于社会公众了解并监督人民监督员的监督工作。

第六，加强对人民监督员制度的宣传工作。利用现代科技手段，依托门户网站、微博、微信等媒体平台广泛深入宣传人民监督员制度，提高全社会对该项制度的认知程度，让更多社会公众了解人民监督员工作，积极加入人民监督员队伍。

谈及对人民监督员制度进行深化改革和立法创制的深远意义，汤维建说，制定一部专门的人民监督员法，有利于架起检察机关与人民群众之间的沟通桥梁，实现司法专业化判断与普通公众对法律公平正义日常认知的有机统一，有效践行“全过程人民民主”理念和推广“枫桥经验”，促进公众更全面真实地了解司法和参与司法；有利于防止检察机关在办理各类监督案件中可能出现的差错，为我国弘扬司法民主、保障司法公正、增强司法公信提供有力保证。

 

（《人民周刊》2024年第6期）

（责编：张若涵）