把依宪立法落实到每一个立法环节

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对“深化立法领域改革”作出部署，强调“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”。依宪立法是民主政治的普遍规律，也是保证宪法全面实施的基本要求。坚持依宪立法，全面发挥宪法在法律体系中的核心功能，在每一个立法环节都把好宪法关，使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施，是具有重要意义的法治举措。
　　依宪立法是全面依法治国的必然要求
　　依宪立法作为一项立法原则，包含如下方面的原理和内涵。第一，宪法是治国安邦的总章程，赋予国家机关治理国家事务的各种权力。2023年修改的立法法规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权”，立法机关开展的立法活动必须严格依据宪法赋予的权力性质和范围来进行。
　　第二，宪法确定了国家治理的指导思想和根本任务。依宪立法要求任何立法活动都必须根据宪法所确定的国家指导思想以及根本任务的要求，且部门立法或者领域立法的目的也应当是宪法规定的国家根本任务的具体体现和落实。
　　第三，宪法是国家法治秩序的总纲和框架。我国宪法总纲规定了国家制度的基本原则和基本内容，依宪立法要求立法活动都要根据总纲的规定来确定具体的原则和内容，保证宪法的原则性规定得以实施。
　　第四，宪法是人民权利的保障书。宪法规定了公民的基本权利和义务。依宪立法要求立法在设定公民具体权利和义务的时候，应当充分体现这些权利内容和保障原则，如尊重和保障人权、权利平等原则等。
　　第五，宪法具有最高的法律效力。宪法是国家根本法，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相冲突、相抵触。依宪立法的一个基本要求是，一切违背宪法规定、原则、精神的法律和法规的内容，都是没有法律效力的，必须予以纠正。
　　正确理解和运用依宪立法原则
　　在我国当前的立法理论和实践中，对依宪立法原则的理解和运用还存在一些误解以及模糊认识，主要表现为以下三种情况。
　　第一种情况，有人认为，凡是在法律文本中明确规定“根据宪法制定本法”的，就属于确定并坚持了依宪立法原则，没有明确的，就不属于依宪立法。这种判断是不准确的。例如，我国治安管理处罚法第1条规定中并没有“根据宪法制定本法”的明确表述，但如果我们据此认为其没有坚持依宪立法原则，肯定是不符合实际的。这是因为，我国宪法第28条明确规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”。宪法的这一规定当然可以视作制定治安管理处罚法的宪法依据。
　　第二种情况，有人从文本内容上分析，认为宪法中如果规定了某些法律法规的立法目的和调整对象，这些领域就需要依宪立法，否则无须贯彻依宪立法原则。这种认识是对依宪立法原则的片面理解。我国宪法的内容不仅包括宪法规定的具体条文，而且包括宪法原则、宪法精神等构成要素。具体而言，立法应当符合宪法的规定，是指在宪法的条文当中包含着有国家机构体系的基本职权和职责、公民的基本权利和义务，立法必须符合这些规定，不能违背这些规定。立法应当符合宪法的原则，是指宪法本身规定了法律制度的基本原则，包含党的领导原则、人民主权原则、民主集中制原则、社会主义法治原则、尊重和保障人权原则、权力制约和监督原则等，它是宪法规定背后所包含的价值观念，对于宪法的规定具有指导性、决定性意义。宪法精神是指宪法序言的叙述性内容、宪法条文的规定内容中所包含着的价值观念、思维方式等内容，它们也属于宪法的组成部分。立法应当符合宪法精神，就是要求立法能够体现宪法所蕴含的精神要素。所以，在立法技术表达的依宪立法分析当中，认定具体立法是否坚持了依宪立法原则，不能仅仅结合宪法的明文规定来认定，还需要结合宪法原则和宪法精神来认定。
　　第三种情况，有人认为依宪立法是对全国人大及其常委会制定法律或者作出法律问题的决定的要求，对于地方立法，只要做到了“不抵触”，就是符合依宪立法。这种理解也是不正确的。依宪立法是立法法确定的立法根本原则，是一切立法活动的共同原则，无论中央立法还是地方立法，都必须恪守这一原则。
　　抓住重点环节保障依宪立法
　　依宪立法原则在立法实践中有效落实有赖于立法制度的完善。2023年修改的立法法已经从实体制度上完善了依宪立法原则。保证依宪立法原则的有效实施，关键是要完善立法的工作制度、程序制度以及监督制度。
　　在完善立法的工作制度方面，应紧紧抓住立法前法律案的立项以及起草环节。在起草过程中，对于法律案可能涉及的宪法问题，包括涉及宪法序言的内容、总纲中确定的国家的基本制度和基本国策问题，或者涉及可能对公民基本权利和义务的限制问题，都要进行严谨的论证、作出明确的界定，确保不违背宪法的规定、原则和精神。
　　在完善立法的程序制度方面，应注重在法律案的提出、法律案的审议等环节当中贯彻依宪立法的要求。根据立法法的规定，在法律案起草说明中应当包含所涉及的合宪性问题。同时，宪法和法律委员会应当在法律草案修改情况报告和审议结果报告中必须包含涉及合宪性问题的意见。立法法明确规定宪法和法律委员会有权对所有提请全国人大及其常委会审议的法律草案和决定、决议草案进行合宪性审查，并区分不同情况作出不同处理，这也属于在程序制度上的完善。
　　在完善立法监督制度方面，应不断完善合宪性审查以及备案审查的相关规定和制度。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》明确提出推进合宪性审查。在备案审查工作中，应注重审查法规、司法解释等规范性文件是否存在不符合宪法规定、原则和精神的内容，认真研究涉及合宪性的问题，及时督促予以纠正或者撤销同宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。在审查工作中重点审查的内容包括：是否符合宪法规定、原则和精神；是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；是否违反上位法规定；是否违反法定程序；采取的措施与其目的是否符合比例原则。对于确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的规定、原则和精神，应当要求制定机关限期修改或者废止。

（责编：赵珊）