开门立法怎么“开”

立法只有坚持走群众路线，充分发扬民主，才能集思广益，把党的主张和人民的意志有机统一起来，使法律真正体现人民群众的意愿。作为民主立法的重要体现，开门立法不仅是现代民主国家在立法程序、立法形式上的客观要求，是宪法的人民主权原则在立法领域的具体落实，也是确保各项立法“立得住、行得通、真管用”的重要举措。党的十八大以来，我国大力建设基层立法联系点，积极探索开门立法的具体方式，许多来自基层的民情、民意、民智在法律中得以体现。
　　然而，开门立法“遇冷”的现象在各地还时有发生，低参与问题仍然较为普遍。开门立法究竟应当怎么“开”？“民声”如何更好地进入国家立法？这需要从立法的各个环节加以完善，让开门立法做到“真开门”“全开门”“常开门”，将开门立法的实践转化为高质量的立法成效。
　　立法前要问需于民。当前，开门立法的一个主要做法是将即将出台的法律法规广泛征求人民群众的意见建议。这是必要的、有效的，但我们不能将开门立法简单等同于此。在当前开门立法的实践中，有以下问题要引起重视：一是存在“群众不知”的情况。如果不经过广泛深入的宣传，不少群众不知道立法机关的规划、计划和项目，不明白自身利益和立法之间有无重大关联，也就缺乏参与的积极性。要使人民群众有序有效参与到立法过程中，就必须依法保障公众对立法信息的知情权，保障立法信息依法向公众全面准确无迟延公开。立法信息如果不公开、慢公开、少公开，公众对立法情况不了解、不掌握、不清楚，就可能造成“走过场”形式化参与，或者“走极端”不理性参与的情况，这都不符合民主立法的要求。二是存在“群众不能”的情况。开门立法面临的难题之一，就是如何实现平实语言与法言法语之间的互相转换。既要让复杂问题简单化、让群众听得懂，也要将群众建议转化成法言法语，从而有利于建议更好地被采纳。法律虽然与生活息息相关，但也是一项专业性极强的工作，逻辑缜密的法律用语如果没有详细的注解和说明，一般人可能难以理解其中的含义，也就无法真正参与其中，更不用说发表真知灼见。三是存在“群众不想”的情况。有的群众顾虑建议内容的有效性，有的群众对法律法规与自身权益关联度的认识不足等，导致参与立法的积极氛围不够浓厚。
　　对此，开门立法的覆盖环节应当进一步提前，在立法的准备阶段，即为正式立法提供或创造条件的立法预测、确定立法项目、开展可行性论证等环节，就要强调问需于民。例如，在立法工作启动前，主动向社会征集立法建议项目，通过基层立法联系点开展委托调研、座谈听证、调研问卷等活动，深入了解人民群众的立法诉求，对通过来信来访提出的立法项目建议予以充分研究考虑。无论是征集立法项目，还是开展立法项目的筛选论证，都应当对群众的立法意愿予以充分关注，将社会公众的意见建议作为确定立法规划计划的重要参考依据。又如，立法机关在立法前应对立法项目、规则等内容予以依法公开，并尽量找到“法言法语”和“民言民语”的契合点，促使公众了解自身责任和权利，及时掌握立法信息，培养参与立法的习惯，让每一部即将出台的法律法规更加符合人民意愿、切合发展实际、契合时代要求。
　　立法中要问计于民。法律法规的制定阶段包括起草、调研、修改、审议、表决等环节。这是立法最重要的阶段，也是目前开展开门立法的主要阶段，各种做法相对成熟和完善。下一步，要在继续深化、精细化和规范化上下功夫，持续畅通人民群众的参与渠道。
　　一是在立法程序方面，健全开门立法工作机制。无论是面向一般公众的立法征求意见，还是面向特定群体的立法座谈会、论证会和听证会等，都要注意发挥利害关系人在立法中建言献策的作用，让群众代表与立法机关代表、法律专家等进行充分交流，力戒形式主义，细化会议议事规则、信息整理和反馈等程序，着力克服部分参与、片面参与和形式参与的问题。二是在征求意见过程中，充分发挥全媒体作用，让到不了现场的群众也可以通过手机、电脑，从网站、公众号等渠道参与相关问计活动。通过面对面、键对键、屏对屏的方式拓宽开门立法的广度，尽可能减少民意表达的中间环节，缩短信息传输距离，确保每一项法规制度都能充分讨论、达成共识。三是在调研过程中重视群众参与。近年来，各地人大常委会注重发挥人大代表的专业特长，积极组织人大代表参与立法制定的全过程。例如在履职平台征求立法建议、组织人大代表开展立法调研、召开座谈会听取意见等。应进一步发挥人大代表深入基层、靠近群众的优势，在法规调研、起草、修改、审议等环节，广泛征集他们的意见和建议，使立法工作顺民意、合民心。
　　立法后要问效于民。开门立法不应当只开一时、开一阵。法律法规实施后的修改完善阶段，包括立法后评估、地方性法规清理等内容，既是对立法的合法性、合理性、针对性、可操作性等进行检测的过程，也是立法工作者进行自我检查、自我解剖、自我监督、自我完善的过程，是立法工作的延伸。如果立法机关关起门来搞“评估”“清理”，难免有“自说自话”的局限。应当向人民群众敞开大门，拓宽监督评估的参考系数和认知视角，对已经公布实施的法律法规适时进行多方“会诊”。
　　推动法律法规有效实施，在立法后应做到“常开门”，不断提高法律法规的效能。一是制定立法意见征求反馈的长效机制，让群众不论在征求意见时还是在法律法规公布后，都可以提出意见和建议。立法机关要认真予以研究，无论采纳与否，必须依照法定的程序、方式和时限明确告知公众，并说明理由，合理意见应当作为法规修改完善的重要依据，让人民群众感觉到不仅有说话的权利，而且还能发挥实际作用，提高参与的主动性、积极性和实效性。二是将公众参与体现到立法后评估之中，在执法检查、调查视察、专家论证等各评估环节充分吸纳各方的意见和建议，对现行法律法规进行“跟踪问效”，评估法律法规执行是否到位、能否适应新要求、是否要作修改，确保法律法规执行不落空、不走样。

（责编：赵珊）