广州推进“平急两用”公共基础设施建设的机遇与挑战

积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设是新时代建设领域的“三大工程”之一，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。2023年7月14日，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，对相关工作作出了具体部署。广州作为典型的超大城市，理应把握机遇、直面挑战，为探寻适应时代需求的超大城市公共基础设施韧性发展道路贡献广州经验和广州智慧。
　　积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是有效应对突发事件、确保城市平稳运行的必然之举，也是顺应城市发展规律、实现广州老城市新活力的重要途径。
　　有利于补齐基础设施短板，提升广州抗风险能力。近年来，随着广州城市人口规模的不断攀升，城市公共基础设施的不可负担性显著加剧，诸如城市交通道路拥挤、基础设施老化等“大城市病”问题日益凸显。尤其是“城中村”地区，由于各类基础设施以及通信网络、供水供电供气管网建设滞后，在排水、消防、抗震、抗台风等方面更是暴露出大量隐患，逐渐成为风险防范的洼地。建设“平急两用”公共基础设施，可以大大增加城市抵御风险和应急调配的能力，为防控救援提供有力支撑，从而有效预防风险并减少风险带来的各种损失。
　　有利于拓展基础设施功能，提升广州空间承载力。随着广州城市的不断发展和演进，不同类型基础设施系统之间的关联性日渐增强，由此，对城市空间内基础设施功能的叠加性、交互性和联动性提出了更高的要求。因此，稳步规划和建设“平急两用”公共基础设施，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，对于明确城市空间功能定位、进一步优化城市空间布局、增强城市空间承载力以及区域综合协同能力具有极为重要的作用。
　　有利于加速基础设施迭代，提升广州综合竞争力。当前，基础设施建设正逐渐成为各地推动经济增长和稳定就业的重要抓手。广州亦不例外，在中央“新基建”政策引领下，积极谋划、加速布局，基础设施投资力度不断加大。推进“平急两用”公共基础设施建设，不仅可以直接拉动投资，还可以借助其生态韧性属性创造新的衍生价值，从而带来规避损失以及创造生态效益和经济效益“三重红利”，必将成为激发城市新活力、提升城市综合竞争力的重要增长点。
　　积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设还需靶向突破、精准施策。
　　新旧公共基础设施缺乏平急功能的有序衔接和整体规划，改造建设难度较大。尽管通过不断的投入和建设，广州基础设施体系愈发完善，为经济社会向高质量发展奠定了坚实基础。但由于长期以来基础设施的规划、建设与管理职能分散，缺乏统一规划，改造建设难度较大。一是原有基础设施缺乏应急功能的前瞻性规划，致使大多数基础设施刚性有余、韧劲不足。二是现有的应急设施更多侧重于公共卫生和人防用途，涉及乡村振兴、文旅产业、社会民生、片区开发以及城市更新项目中的“平急两用”公共基础设施规划和建设还较为匮乏。
　　现有“平急两用”应用场景的开发与建设较为分散，容易导致供需失衡和功能失灵。尽管广州已在医疗卫生以及交通物流设施等应用场景的开发与建设方面先行一步，积累了初步经验。但现有“平急两用”公共基础设施仍分散在不同领域如市政、房建、交通、通信等，且缺乏对空间需求和功能转换的整体谋划，容易导致供需失衡和功能失灵。一是部分“急”时设施无法进行“平”时运营，如疫情时期建设的方舱医院、隔离场所等，虽在“急”时状态发挥了重要作用，但由于设施设计使用期限较短，且基础综合配套设施不完备，难以有效进行“平”时转换。二是“平”时设施难以承担“急”时功能，如城市中存在一定数量的地下空间以及休闲综合体等，虽在“平”时需求旺盛，但却难以有效转换为“急”时所需。
　　“平急两用”公共基础设施保障机制不健全，运营管理与长效维护存在隐忧。一是缺乏稳定的资金投入机制。由于大部分公共基础设施具有较强的公益属性，其经济效益难以在短期内实现。因此，项目对社会资本的吸引力较低，投融资渠道仍有待拓展。二是软性基础设施配套保障不足，公众对风险的认知以及相应的应急能力仍相对匮乏。主要表现在：一方面，社会层面对“平急两用”公共基础设施的相关情况如规划布局、应用场景、使用方式等了解不充分，缺乏参与的主动性和积极性；另一方面，已有的典型项目的管理者及工作人员对“急”时状态下设施功能发挥的认知仍比较有限，还不具备真正能够有效应对突发事件的实战经验。
　　综上，面对挑战，广州仍需在已有基础上，进一步从制度规范、功能融合以及支持体系3个层面多管齐下，持续发力，切实为推进城市高质量发展蓄势赋能。
　　〔作者系广州市委党校（行政学院）公共管理教研部主任、教授〕

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