中央企业开展境外业务合规审查工作路径思考

合规审查是指企业对其规章制度制定、重大事项决策、合同协议签订等各方面经营管理行为的合规性进行审核、检查、评价。合规审查作为企业内部日常、专业的合规管理活动，可在事前、事中或事后开展，是企业业务合规管理运行机制的重要组成部分，对于保证企业执行和落实合规规范、合规义务，从源头上有效防控合规风险具有不可替代的重要作用。

必须把握审查的依据

科学把握合规审查中规定的范围、边界，是顺利推进中央企业境外业务合规审查工作的首要前提。中央企业境外业务合规审查的依据主要包括如下两种类型：

外部合规依据，是指中央企业在开展境外业务过程中需要遵守的国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则等相关外部合规规范，主要包括以下几个方面：一是国际条约、国际规则、国际组织（如欧盟的制裁决议、世界银行的反腐败指导方针）相关决定文件等；二是国内法律、法规、部门规章、司法解释、司法判例、监管规定、行政决定、强制性标准、行业准则、商业实践惯例、诚信道德规范等；三是企业境外业务涉及的其他国家和地区的法律、法规、司法判例、监管规定、行政决定、强制性标准、行业准则、商业实践惯例、诚信道德规范等；四是具有一定域外管辖效力的国外法律法规文件，如美国出口管制、反腐败相关文件；五是企业所属控股公司、实际控制人的管理规定。

内部合规依据，是指中央企业在开展境外业务过程中需要遵守的企业内部合规规范，主要包括以下几个方面：一是企业章程、股东会决议、董事会决议、经理层决议等；二是企业的规章制度；三是所在行业的自律性协定、自愿性对外承诺等；四是企业对外签订的合同协议、备忘录等；五是企业选择适用的推荐性国家标准、行业标准、自行制定的内部标准。

综上所述，中央企业开展境外业务合规审查适用的依据外延较宽，因此需事先对其进行科学精准识别，确保审查依据的关联、有效、准确、全面和完整。实践中，中央企业识别合规依据应当注意以下三点：一是合理参照《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017）列举的方法，包括列入相关监管部门收件人名单、成为专业团体的会员、订阅相关信息服务、参加行业论坛和研讨会、关注监管部门网站、与境内外监管部门会晤、与法律顾问洽商、关注监管声明和法院判决等合规义务来源，全面获取并梳理适用于本企业境外业务的合规管理要求并建立完整的数据库，并对应业务流程、环节、岗位进行分解；二是密切关注合规依据的时效性，及时掌握合规依据的修改、增补、废止情况，适时调整数据库；三是对企业员工开展合规培训，提升其知规用规的意识及能力水平。

必须着重突出审查的重点

依据境外业务合规管理全面覆盖原则，合规审查的对象应该包括中央企业所有的经营管理活动。与此同时，中央企业需要根据企业内外环境的具体情况，突出重点、务实高效，抓好以下三个方面的合规审查：

重点领域合规审查。就中央企业境外业务而言，常见的合规审查重点、热点领域有：外商准入（如投资审批、国家安全审查等）、行业监管、贸易管制、外汇管制、土地监管、不动产权利、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴以及数据保护、反腐败、反倾销、反欺诈、反洗钱、反恐怖融资等。实践中，不同的企业，其合规审查的重点领域不尽相同。如在国际贸易和政治格局紧张、越来越多的司法管辖区引入或强化其限制外商投资的规则的大背景下，我国海外电力投资企业开展跨国电力项目并购时，大概率会在并购之初遭遇投资目的国极为严苛的国家安全审查，企业必然将之列入合规审查予以重点关注。

重大事项合规审查。目前，我国有关合规管理的标准、指引、办法等，对于重大事项没有统一定义，如《中央企业合规管理办法》第十四条规定“规章制度、经济合同、重大决策”须由合规管理部门进行合规审查，第二十二条强调“中央企业因违规行为引发重大法律纠纷案件、重大行政处罚、刑事案件，或者被国际组织制裁等重大合规风险事件，造成或者可能造成企业重大资产损失或者严重不良影响的，应当由首席合规官牵头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，及时采取措施妥善应对”，这些列举事项可以视为“重大事项”。实践中企业可结合实际，自行确定境外业务中重大事项的具体范畴。如一般情形下，企业实施境外电力投资项目时，诸如特许经营协议、购电协议、土地协议、政府担保函/支持函等主体合同的谈判和签署均属于企业的重大事项，需要全程嵌入合规审查，进行重点合规管控。

重点环节合规审查。根据《中央企业合规管理指引（试行）》，重点环节指制度制定环节、经营决策环节、生产运营环节，以及其他需要重点关注的环节。其中，企业需以合规风险为导向，结合内外部环境，科学界定“其他需要重点关注的环节”。以国际多边金融机构资助的电力项目招标为例，近年来，资格审查阶段的合规性审查日益成为关键内容，多家中资电力工程企业在投标中，因投标业绩或者信息披露等的不实陈述，被国际多边金融机构认定为投标欺诈从而施加不同程度的制裁，包括丧失中标机会、在制裁期内取消参加该金融机构出资项目的投标资格、甚至给予联合制裁等，对企业的经济和声誉造成严重损失，成为中资电力工程企业在海外经营中面临的主要合规风险。为此，中央企业应着重强化由此类投标欺诈不合规引发投标业务合规风险的管控，将对拟提交投标资格文件等投标文件的审查设置为重点环节，强化对其的合规审查。

必须具体落实审查的责任

根据《中央企业合规管理办法》《企业境外经营合规管理指引》等制度文件，合规审查责任的落实主要包括以下三个方面的内容：

贯彻党的领导。习近平总书记强调，中国特色现代企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。《中央企业合规管理办法》规定“中央企业应当把党的领导贯穿合规管理全过程”。为此，中央企业实施境外业务合规审查，必须坚持党的领导。具体而言，中央企业境外子企业/机构的重大事项，应当经该单位党组织前置研究。境外子企业/机构未设置党组织的，则应当提交其国内控股公司或者母公司的党组织集体研究决策，切实发挥党组织的领导作用，确保党的领导在境外机构全覆盖。

构建“三道防线”。鉴于《中央企业合规管理办法》《企业境外经营合规管理指引》针对企业合规管理设置了“三道防线”，因此中央企业宜据此明确企业内设各部门的合规审查职责。首先，合规审查不是企业合规管理部门的专属职责，“管业务必须管合规”，企业的业务及职能部门作为企业合规管理的“第一道防线”，应当负责本部门职责范围内企业境外业务的全面合规审查，以及根据企业规章制度，需要针对企业内其他业务及职能部门履职事项进行的专业性合规审查（如财务、安全环保、质量等），并突出强化对重点领域、重大事项、重点环节的合规审查。其次，企业合规管理的“第二道防线”即企业合规管理部门，根据《中央企业合规管理办法》，负责规章制度、经济合同、重大决策等重要事项的合规审查。即在企业涉及前述三种重要事项以及企业其他风险性较高的重大事项时，合规管理部门负责对业务及职能部门的审核结果进行复审。再次，企业境外业务合规管理最后一道防线是纪检监察、审计、巡视巡察、监督追责等部门，在职责范围内对合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查，并按照规定开展责任追究。

落实首席合规官履职。中央企业应当严格执行《中央企业合规管理办法》的规定，结合实际设立首席合规官，由总法律顾问兼任，本企业境外业务的重大决策事项的审查意见应当由首席合规官把关签字，对决策的合规性提出明确意见，以此保障合规管理负责人全面参与企业境外业务重大决策，在合规审查中发挥关键作用，确保企业有效防控重大合规风险。

必须规范建设审查的机制

实践中，中央企业可根据有关境外业务的具体情况和审查重点，从以下几方面入手，切实加快建立完善开展合规审查工作的长效机制。

编制合规审查操作规则。为使合规审查规范有序开展，确保合规审查质量，避免该项工作流于形式，企业的业务及职能部门、合规管理部门、合规监督部门应当在各自职责范围内，根据企业合规审查依据、合规风险等企业内外部情况，在相关经营管理流程中嵌入合规审查的同时，明确合规审查事项清单以及合规审查的标准、流程和重点等合规审查操作层面的细化规定。

实行上级公司提级管控。国内控股公司或者母公司对于境外子企业相关重要领域、重大业务、重点环节等事项，如中央企业“三重一大”事项、境外子企业发债、境外重大资产处置、海外项目代理等，应当要求境外子企业/机构除完成本单位合规审查外，还需进一步上报控股公司或者母公司相关部门进行合规审查。但需注意的是，企业须采取有效措施，避免或防控因此类提级管控而可能引发的法人人格否认风险。

设置合规审查关口前移。一般情况下，合规管理部门的合规审查常位于业务及职能部门合规审查之后，属于发挥第二道防线作用。但如若合规审查涉及企业境外业务的重点领域、重大项目、重大事项等，企业宜将合规管理部门的合规审查前置到该重大项目或者事项的启动阶段，甚至贯穿始终，实现合规管理部门事前、事中和事后的全过程合规审查。

明确相关保密规定要求。若企业境外业务合规审查中的相关业务和信息属于国家秘密或企业商业秘密，在其跨境流转、办理的过程中，企业应建立健全有关工作机制，严格落实保密责任，严防涉密事件发生。

引入外部合规审查机制。因企业境外业务的开展往往涉及遵守境外业务所在地的法律法规、司法判例、监管规定等。为此，企业可结合实际，制定聘请当地独立第三方机构（如律师事务所、会计师事务所）实施合规审查的内部制度，促进企业科学合理安全利用外部资源，让外部合规审查与企业内合规审查互相补充、互为助益。

合规审查工作是一项系统工程，需要中央企业所有部门、全体员工深入学习贯彻习近平法治思想，牢固树立法治思维和合规意识，严格执行企业合规审查制度规则，切实强化合规审查实效、充分防控合规风险，为中央企业境外业务高质量推进提供强有力法治保障。

（作者为中国电建集团海外投资公司法律风险部副主任）

（《人民周刊》2023年第22期）

（责编：张若涵）