坚持纪在法前纪法贯通的制度支撑

近日，中共中央印发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》），并于1月1日正式生效施行，为党员言行列明了一份不可逾越的“负面行为清单”。值得注意的是，《条例》将“执纪执法贯通”新增为党的纪律处分工作必须遵循的原则，这进一步为实现依纪监督和依法监察有序衔接、适用纪律和适用法律有机融合明确了方向。
　　党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要严格依照纪律和法律的尺度，把执纪和执法贯通起来。党纪和国法都是管党治党、治国理政的基本依据，二者目标一致、功能同向、优势互补，都强调“规则之治”，这是纪法衔接的前提和基础。但是，党纪和国法毕竟分属两种不同的规范、运用两种不同的语言表达方式，其适用范围、内容要求、程序标准等均有所差异，这就决定了必须通过促进纪法贯通、纪法衔接来统筹运用好党纪和国法“两把尺子”。为此，2019年施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》在“领导体制”一章的第6条，明确要求“把执纪和执法贯通起来，实现党内监督和国家监察的有机统一”；2021年施行的《中华人民共和国监察法实施条例》在总则第3条规定监察机关与党的纪律检查机关合署办公，要“促进执纪执法贯通、有效衔接司法”。可见，促进纪法贯通、实现纪法衔接是贯穿纪检监察体制改革的一条主线。所以，此次《条例》修订也在第4条将“执纪执法贯通”新增为党的纪律处分工作必须遵循的原则。
　　促进纪法贯通，首先要坚持纪严于法、纪在法前。“治国必先治党，治党务必从严。”邓小平曾说，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。历史和现实充分证明，党规执行好了，国法往往能得到更好遵守；如果党规执行不好，国法的施行也很难得到保障。“纪严于法”的本质特征，决定了“纪在法前”的执纪执法规律。所以，在统筹推进依规治党和依法治国中，首先要发挥依规治党的引领作用和保障功能。为此，修订后的《条例》增加“把严的基调、严的措施、严的氛围长期坚持下去”的工作原则，并在分则中对政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律的内容要求进一步从严规定。
　　纪律的生命力在于执行。好的制度法规，好的纪律要求，其生命力都在于执行。在纪检监察体制改革持续深化的背景下，新修订的《条例》对纪检监察机关依规依纪依法履职尽责提出了更高要求。为了做到纪在法前、实现纪法贯通，在执行新修订的《条例》过程中要准确把握好以下三种纪法关系，着力增强《条例》的执行力。
　　一是纪法协同适用的关系。这是指党内法规和国家法律之间不存在冲突的情况下，党纪和国法一般应当相互配合、协同适用。在一段时期里，一些党组织和党员领导干部割裂了纪法关系，对存在违法犯罪行为的党员干部不作党纪处理就移送国家机关，那无异于丢掉了管党治党的前沿阵地和主体责任，最终导致党的纪律越来越松弛、党的组织越来越涣散。因此，我们必须破除“纪法对立”的错误观念，决不能搞“国法处理了，党纪就不用处理了”，防止“以法代纪”或是“以刑代罚”，必须坚持纪在法前、纪法贯通。例如，新修订的《条例》在第30条增设第3款，明确规定“党员有嫖娼或者吸食、注射毒品等丧失党员条件，严重败坏党的形象行为的，应当给予开除党籍处分”。在此情形中，党员前述失范行为既违背了党纪，又违反了国法，纪法就应当相互配合、协同适用，既给予党纪处分，又进行违法处理。
　　二是纪法转化适用的关系。这是指党纪规定所规范的违纪行为达到一定严重程度，“纪”的适用完全可能转化为“法”的适用。为了贯彻执行“把纪律挺在前面”的原则精神，党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定由监察机关给予政务处分或者由任免机关（单位）给予处分后，再移送有关国家机关依法处理。譬如，《条例》规定了对党员干部受贿和行贿行为的处分，这与刑法上的受贿和行贿行为构造基本一致，区别只在于二者适用的数额标准有所不同。但是，个别党组织可能囿于思维惯性，在纪律审查中常常只依党章党规展开纪律审查，因而在判断违纪行为是否涉嫌违法犯罪的问题上，不敢、不会衔接适用国家法律条款。事实上，《条例》第4条规定党的纪律处分工作“应当以事实为依据，以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳”的原则，这就意味着纪律审查不仅要“依纪办事”，更要“依法行事”。因此，刑法及相关司法解释规定的标准就应当成为上述党纪规定转化适用国法条款的媒介。
　　三是纪法构成适用的关系。这是指某个党纪规定的适用可能要以某个国法规定的适用作为构成要件，反之亦然。《条例》第34条规定了应当给予开除党籍处分的情形，包括因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑（含宣告缓刑）的；被单处或者附加剥夺政治权利的；因过失犯罪被依法判处有期徒刑或者管制、拘役的。同时规定因过失犯罪被判处三年以下有期徒刑或者被判处管制、拘役的，一般应当开除党籍，对于个别可以不开除党籍的，应当对照处分违纪党员批准权限的规定，报请再上一级党组织批准。此时，该条款的适用就必须以某个特定刑法条款的适用作为构成要件。相反，某个国法规定的适用同样可能要以某个党纪规定的适用作为构成要件。例如，根据2016年最高人民法院、最高人民检察院颁布施行的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条规定，“曾因贪污、受贿、挪用公款受过党纪、行政处分的”是认定刑法关于贪污罪规定中的“其他较重情节”，依法应处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。所以，党纪和国法的适用可能以彼此的适用作为构成要件，同时也会将违纪审查结论、行政处罚决定或司法裁判结果作为判断情节是否严重、影响是否恶劣、后果是否严重的依据。
　　总之，《条例》不仅是关于党的纪律建设的基础性法规，也是实现纪法贯通、纪法衔接的制度支撑。《条例》执行的关键在于增强执行力，必须坚持纪在法前、促进纪法贯通，在纪法贯通、协同共治中发挥标本兼治的作用。
　　（作者系中国人民大学党委副书记、纪委书记，纪检监察学院教授，国家监委驻中国人民大学监察专员吴付来）

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