“河长制”与水文明

“河长制”是江河属地管理的制度设置，由地方各级党政负责人担任河长，以其职权跨越了专业管理的局限，将涉及多方利益的江河纳入一体化、法治化管理中。追根溯源河长制可谓源远流长、枝繁叶茂。其源可以上溯至黄河堤防始建的春秋战国时期，其分派则有堰长、沟长、渠长、斗门长、河堤使之设，涵盖江河防汛防洪，以及运河、灌溉、城邑等水利工程管理。河长制在古代水利工程管理中，对保障江河安澜、水资源管理、水权维护等诸多方面发挥着重要作用。
　　河长制有鲜明的水文明烙印，通过挖掘唐代、北宋、金代“河长制”的制度设计、管理规定及价值取向，可以阐释制度的内在连续性，反映水文明的绵厚底色。
       唐代的“渠斗长制”
　　唐代水利发展达到空前的高度，其水利法规的架构与实施，支撑农田水利工程、大运河的营运，并为其后各朝代所继承。
　　唐代都长安，对其政治、经济影响最大的是引泾、引渭的灌溉工程，以及关中漕渠、汴河、淮扬运河等。唐代“渠斗长制”见于《水部式》。《水部式》是由中央政府颁布的第一部国家水利法规，是水利工程管理制度的重要创举。《水部式》记载渠斗长的职责：“合璧宫旧渠，深处量置斗门节水，使得平满，听百姓以次取用。仍量置渠长、斗门长检校。若溉灌周遍，令依旧流，不得因兹弃水。”规定灌溉工程的“渠长”“斗门长”负责工程运行管理，确保灌溉秩序和水量公平分配。《水部式》还将灌区管理好坏作为官吏考核晋升的依据。唐代将《水部式》的“渠斗长制”纳入国家法典。《唐六典》卷二十三中记载：“凡京畿之内，渠堰陂池之坏决，则下于所由而后修之。每渠及斗门置长各一人，至溉田时，乃令节其用水之多少，均其溉焉。每岁，府县差官一人以督察之，岁终录其功以为考课”，更将问责制落实到府、县的水管理中。通过设置“渠斗长”，明确渠长、斗门长的管理职权，对灌区实施水资源的严格管理，通过有效的分配、节约使用，以满足大规模农业灌溉的需要，从而壮大唐代的农业基础，促进唐代的繁荣强大。
　　唐代渠长、斗长制度在后来灌溉工程中普遍设置，并世代传承。
       北宋的“河堤使制”
　　北宋沿袭了唐代水利制度体系，王安石主导的熙宁变法更有《农田利害条约》，推动了农田水利建设与管理。
　　11世纪以来，黄河进入了大改道的前夜，北宋都汴京（今河南开封），黄河、汴河洪水直接危及都城，所以北宋王朝高度重视对黄河的治理，倾注了巨大的人力物力到治河中。北宋治河的主要任务就是对黄河下游洪水灾害的防御和抗灾，最主要的措施就是筑堤、堵口、引河、减河。同时对堤防管理也高度重视，“河堤使制”便应运而生，在国家层面以防洪为主要职责的“河堤使制”在黄河和汴河上建立起来。
　　据《宋史·河渠书》记载：宋太祖赵匡胤乾德五年（公元967年）正月，“帝以河堤屡决，分遣使行视，发畿甸丁夫缮治。自是岁以为常，皆以正月首事，季春而毕。是月，诏开封大名府、郓澶滑孟濮齐淄沧棣滨德博怀卫郑等州长吏，并兼本州河堤使，盖以谨力役而重水患也”。在黄河屡次决口京畿地区频繁遭遇大水灾的形势下，宋太祖赵匡胤下诏，令沿黄河的开封、大名、郓、澶、滑、孟等府州长吏兼任本州管辖范围内河、汴的“河堤使”，负责堤防的修守，这是宋代实施“河堤使制”的肇始，为北宋以后各朝对黄河堤防的管理、黄河职官制度的设置奠定了基础。江河河堤使设置和防汛管理制度后来推行到黄河、长江、永定河等河流，以保护都城和重要设施的防洪安全，沿用数千年。
　　开宝五年（公元972年），赵匡胤还下诏设置专管河事的官员，“自今开封等十七州府，各置河堤判官一员，以本州通判充；如通判阙员，即以本州判官充”，进一步强化了地方政府官员河、汴修防责任。通判由皇帝直接委派，辅佐州政，可视为知州副职，但有直接向皇帝报告的权力，从而加强了河防的行政管理。
　　淳化二年（公元991年）太宗帝赵炅下诏：“长吏以下及巡河主埽使臣，经度行视河堤，勿致坏隳，违者当置于法。”规定巡河使臣必须按照要求巡视河工，及时发现问题和兴工修复，如果河堤有毁坏的情况没有被发现，当依法处置。巡河制度明确了责任主体和惩罚机制。
　　咸平三年（公元1000年）真宗帝赵恒诏令：“缘河官吏，虽秩满，须水落受代。知州、通判两月一巡堤，县令、佐迭巡堤防，转运使勿委以他职。”规定沿河的官吏，若任期已满调任他职，必须要等到水毁工程修复后才能调任。诏令还要求黄河、汴河沿线的知州、通判两月一巡堤，县令要辅佐知州和通判并轮流进行巡堤，这期间，转运使不能安排县令其他工作，并赋予转运使考察各级官员河工绩效、举荐升迁的职责。
　　北宋的“河堤使制”通过皇帝的诏令发布和实施，具有最高的权威性和制度影响力，不仅涵盖官职设置、责任划分、任务要求，还明确了离任要求和惩罚机制，契合黄河治理的需要，也对后世江河管理产生了深远的影响。
       金代的“河长制”
　　公元1127年“靖康之变”后，宋室南迁。宋金对峙大体以淮河为界，金巩固了北方的统治，黄河流域基本为金所管理，金承继了京畿地区的河工管理。
　　水行政管理上，金承唐宋制，设都水监总管河防事宜。在黄河的职官设置上，建立巡河官制度，规定在黄河每埽设立散巡河官一员，并设都巡河官六员，分管全河二十五埽。金朝还动用兵役参与防汛和河工修守，全河共设埽兵一万二千名。大定二十六年（公元1186年），黄河在卫州决堤，金世宗（完颜雍）鉴于河患频繁，已设置的埽兵数不足，遂下诏增设人员，“沿河四府十六州之长贰皆提举河防事，四十四县之令佐皆管勾河防事”即规定沿黄各府、州、县的行政官员正副职，要承担起黄河治理的各项管理责任，明确南京、归德、河南、河中的四个府及所属的十六州，包括：怀、同、卫、徐、孟、郑、浚、曹、滑、睢、滕、单、解、开、济、陕州，十六州所属四十四个县的县令也要协助河防。
　　金章宗泰和二年（公元1202年）颁发《河防令》，规定了中央、州县的河防职责，如每年汛前户部、工部、都水监派出河防检视官、散巡河官、都巡河官沿河巡查河防，考核是年河工岁修情况，并检查次年春修备料，待秋冬黄河安流后，才能回京还职。《河防令》表明金代“河长制”的设置，具有较强的法规意识，不仅强化沿黄各行政区的主要官员对黄河河防事务的管理职责，而且还体现了协同治理黄河的特点，无论是从中央派下来的官员，还是专业河防机构的散巡河官、都巡河官，加上沿黄各府、州、县的官员，在各司其职的同时，发挥着决策、协调、管理的作用，加强治河的统一管理。
　　金代的“河长制”从制度设计上体现了威权黄河防汛、防洪管理的特点，为明清时期工部、户部领御史衔的外派官巡视河工，与听命皇帝的河道总督专管这一机制的滥觞。
    “河长制”内在连续性
　　从唐代的“渠斗长制”，北宋的“河堤使制”，到金代的“河长制”，变化的是历史的变迁、朝代的更迭，不变的是“河长制”的延续、传承和积淀，不仅仅是名称上的一致，在顶层设计、制度内涵、价值取向上都呈现出连续性。
　　顶层设计的连续性。唐代、北宋、金代“河长制”的设计均体现了国家意志，都是在中央政府层面上通过设立“河长”对河流、灌区、渠道进行管理的制度安排，体现出国家对河流、渠道行政管理的加强，唐、金两代还以法律的形式予以明确，更凸显“河长制”的地位。
　　制度规定的连续性。北宋、金代的“河长制”在制度内涵上也基本一致，在设置专门的黄河行政管理机构的基础上，赋予了沿黄河行政区划的行政长官黄河防汛、黄河治理的责任。宋太祖下令要求沿黄河的17个州的知州要兼任本州管辖范围内的黄河“河堤使”，金世宗下诏要求沿黄河的16个州的知州以及副职要负责河防之事。在北宋赋予知州职责的基础上，金代还明确了各州所属县的县令也要辅佐知州进行黄河的治理，形成上下协同、共担其责的架构。
　　价值取向的连续性。唐代、北宋、金代的“河长制”在责任追究、奖罚措施等方面有共同的价值取向，唐代的“渠斗长制”规定，每年年终，府和县会派官员对各个渠道和闸门的长吏进行督导和考核，考核好的，要“录其功”；宋太宗时规定，如果“河堤使”和水利官员巡河不认真，黄河出现问题，要“违者当置于法”，即要依法惩处；金代《河防令》明确朝廷每年汛前派出河防检视官员与沿黄的州县“河长”沿河巡查、落实防汛举措、检查防汛备料，如遇到黄河出险，要一同进行抢险，必须等黄河安澜后，才能离开返京复命还职。这种奖罚分明的管理机制有力保障了“河长制”的实施，其价值取向上的一致性，使得“河长制”更具有历史的连续性和影响力。

（责编：赵珊）