探索建立耕地种植用途长效管控机制

2023年中央一号文件明确指出要“严格控制耕地转为其他农用地”“探索建立耕地种植用途管控机制”。进一步强调探索从制度上形成长效机制，进而实现坚决遏制耕地“非农化”和防止永久基本农田“非粮化”现象，从而达到实现“农田就是农田，只能用来发展种植业特别是粮食生产”的目的，进而保障国家粮食安全。当前，我国粮食生产面临着国内耕地资源约束趋紧和国际粮食市场供给不稳的双重压力，稳定粮食生产能力仍然需要从压实耕地面积和耕地质量两个维度予以保障。然而，近年来我国耕地“非粮化”现象仍然存在，探索制定耕地用途长效管控机制成为稳定粮食产量、保障粮食安全的当务之急。

首先，从数量上来看，第三次全国国土调查数据显示，我国耕地面积约19.18亿亩，人均耕地面积仅1.36亩，其中水田与水浇地总面积为9.52亿亩，占耕地总面积49.67%，优质耕地面积仍然趋紧。从全国部分省市实地调研来看，防止耕地“非粮化”形势依然严峻，其中设施农业、果蔬种植、苗木花卉成为“非粮化”占比最大、增速最快的类型。其次，从质量上来看，耕地“非粮化”在挤占粮食生产空间的同时，也会对耕地产生不同程度的破坏。比如，多年生果树、中草药等品种对适种粮食作物土壤耕作层具有一定的破坏作用，根系发达的苗木、草皮等绿植对土壤结构破坏程度较大，而且土壤恢复和修复较为困难，很难再用于粮食生产。

当前，耕地“非粮化”现象已成为耕地用途管制面临的巨大挑战。耕地“非粮化”现象主要是农户基于经济收入效益考虑，选择不种植粮食作物的行为，是广大农户的自主行为选择。管控“非粮化”现象面临范围广、对象多、难度大的挑战，要切忌简单化、“一刀切”，坚决避免损害农民群众利益行为的发生，防止各类不稳定因素的产生。需要因地制宜，分阶段分类型，构建长效耕地用途管控机制，可持续有效遏制“非粮化”现象。

“非粮化”是除种植谷类、薯类和豆类三种类型作物以外的农业生产行为，根据各地调研来看，主要有种植经济作物、进行坑塘水产、畜牧养殖、建设大棚设施、撂荒等形式。

从“非粮化”按主要类型分类的管控实践来看，针对破坏原有耕地结构性质和生态环境的“非粮化”行为要坚决禁止，比如挖塘养鱼、畜牧养殖等，至于临时性且易恢复的耕地生产结构调整，要采用价格补贴和宣传引导等鼓励性方式促进农户逐步恢复选择粮食种植。从“非粮化”按耕地条件分类的管控实践来看，“非粮化”种植还主要依赖于不同的自然资源禀赋条件，应基于底线思维重构耕地管控内涵，结合各区域的耕地资源基本情况，因地制宜选择不同耕地保育方式，同时从草原、森林、海洋等全方位、多途径开发食物资源，构建多元化食物供给体系。

此外，还要规范划分耕地级别。摸清国家农业土地资源基本情况，综合考虑各区域土地资源禀赋，明确各级耕地保有量指标。以省域为基本单元，按照标准统筹划定一般农业用地范围，明晰永久基本农田范围，制定逐年建设高标准农田建设范围和计划。在此基础上，细化耕地保护要求。分别针对不同级别的耕地，提出严格细化的保护标准。一般农业用地要严格限制其转为非农用地，充分保障好耕地数量不减少，质量不下降；永久基本农田要防止耕地“非粮化”倾向，提高耕地生产能力；高标准农田要提高耕地质量，充分应用现代农业科学技术装备。明确用途管制责任。落实“长牙齿”的硬措施，进一步严格耕地用途管制。既明确耕地保护的主体责任，严格规范耕地用途行为，同时又赋予耕地保护主体的惩罚权，支撑管理者行使权利有据可依。制定和规范永久基本农田农业生产活动细则，结合国家相关政策引导农民向种植粮食作物调整。

作者：陈学渊、位佳佳（中国农业科学院农业经济与发展研究所）