深化农村宅基地制度改革

今年中央一号文件继续强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”，这是自2020年开展新一轮农村宅基地制度改革试点以来，中央一号文件连续4年用同样的表述对宅基地制度改革试点工作进行部署，也是自党的十八大以来连续11年中央一号文件强调要改革完善农村宅基地制度，由此可见中央对此项改革的高度重视。

我国农村宅基地制度是新中国成立70多年来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期使用”。这一制度契合了传统村庄封闭性和社会保障二元性的特点，为保障农民安居乐业和农村社会稳定发挥了重要作用。随着社会经济发展和城镇化进程的推进，城乡二元分割体制逐步破除，宅基地制度运行的社会经济基础发生重大变化，现行宅基地制度安排不适应发展要求的状况逐步显现。主要表现在：大量农村人口转移就业，但其宅基地退出不畅，造成大量闲置，利用粗放。一些地区土地资源紧张，新增人口宅基地取得困难，用地供需矛盾尖锐。长期的管理失范造成一户多宅、私占乱建等问题突出，违法用地点多面广。宅基地权能不完善、合法财产价值不能显化，导致非法交易禁而不止等，对其进行改革的任务愈发迫切。

2015年，中央启动了包括宅基地制度改革试点在内的农村土地制度三项改革试点，探索完善农民宅基地权益、完善宅基地管理制度的路径办法。在总结试点实践基础上，2018年中央一号文件创新提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的改革思路。试点地区围绕保障农民基本居住权，探索宅基地“三权分置”实现形式，按照“确权、赋权、活权”要求，扎实推进基础工作、完善制度建设，健全长效监管机制、落实落细工作举措，形成了一批改革成果，促进了宅基地权能完善、权利行使和权益保护。但是我国各地农村自然资源禀赋、经济发展水平状况、社会风俗习惯和群众需求等方面存在较大差异，同时，宅基地改革涉及多方面的利益调整，需要通过长期探索才能建立新的制度框架。

推进宅基地制度改革，要充分尊重农民意愿，切实保障农民权益，绝不能急躁冒进、急于求成。

一要处理好农民和土地的关系。以保障农民基本居住权为前提，以赋予农民更加充分的财产权益为方向，适应乡村振兴和城乡融合发展趋势，坚持历史耐心、守正创新、先立后破、稳慎推进的原则，一手抓改革、一手强管理，花大力气补齐宅基地基础工作短板，健全宅基地管理长效体制机制，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，扎实搞好确权、稳步推进赋权、有序实现活权，推动构建依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度体系。

二要完善宅基地的权能。健全宅基地所有权行使机制，保障农村集体经济组织成员家庭作为宅基地资格权人依法享有的权益。探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，完善宅基地使用权和农民住房财产权一定范围内流转和退出的具体制度安排。探索不同区域“户有所居”的多种实现形式，完善农村住房保障新机制，在有条件的地方稳慎探索农村合作建房、集中建房的可行路径。

三要完善农村闲置宅基地和闲置农房政策。以盘活农村闲置资源、增加农民和集体财产性收入为目标，以保障农民新增建房用地、支持乡村产业发展和乡村建设为重点，因地制宜探索多种盘活利用方式，探索对农民合法的宅基地复合利用制度安排。

四要坚持红线意识和底线思维。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的改革底线。不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”，城里人到农村买宅基地的口子不能开，特别要防止借改革之名，打农民宅基地的主意，与民争利，严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

作者：刘俊杰（农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任、研究员）