探索城市韧性善治之道

韧性城市建设既是一种城市综合防灾和保障公共安全的专业活动，更是一种公共政策和城市治理过程，是一种对城市公共安全、公共健康有系统影响的治理工具。作为一种公共治理的城市韧性，善治就是要实现公共安全利益最大化的公共管理过程。探索城市韧性的善治之道，除了加强法治建设外，还要注重创新以下两方面治理路径。

切实将韧性城市建设要求融入城市规划和城市更新之中，构建城市规划与城市防灾减灾工作的韧性合作治理机制。公共安全作为一种关乎人民福祉的公共事务，需要多部门合作治理，才能强化系统的公共安全服务思维，形成协同效应，有效应对复合性风险。灾害风险管理一直是城市规划的重要组成部分，将韧性思维与城市规划和城市更新路径相结合，是建设韧性城市的关键策略。韧性合作治理要求城市规划与城市防灾减灾部门，基于对公共安全目标的追求，在发挥各自优势的同时，实现合作治理公共安全事务，促进公共安全。在合作治理路径上，首先，需要在政府内部建构城市规划与城市防灾减灾合作供给、共享信息资源，以及突发公共安全事件应急处置的合作治理框架，形成促进安全的政策合力。其次，探索将韧性要求嵌入城市规划、城市更新政策的可行方式，在城市规划和城市更新目标、政策制定、规划实施、体检评估、实施绩效各个环节，融入韧性要素指标，将基于风险评估的土地利用规划，纳入城市建设项目全生命周期管控之中，这是北京韧性城市建设的迫切要求。最后，探索建立与超大城市特点相匹配的公共安全与城市规划预警风险协同机制。公共安全风险是一种复合型风险，分部门、分灾种的危机预警管理体系难以有效应对未知风险，应建立预警风险协同机制。基于合作韧性治理要求，北京城市规划应适时评估城市环境状况，提供精准的城市形态信息和空间数据，为及时发现城市公共安全隐患，更好地进行风险与危机管理决策提供保障。

强化政府主导下社会多元主体参与韧性城市建设的协同治理模式，尤其是注重增强社区韧性治理，使之成为城市公共安全危机治理的微观基础。政府不是治理公共安全事务的唯一主体，协同治理要求韧性城市建设中多元主体在政府主导下有序参与，发挥各自优势，做到功能互补与协调联动。不同于国外城市以利益相关者参与为核心的韧性协同治理，我国韧性城市建设协同治理的核心是党建引领下的“政社协同”，即把党的组织链条延伸到基层治理“神经末梢”。政府在城市韧性治理格局中居于安全管理、资源配置、行为引导等方面的主导地位，是统筹各方参与者的枢纽；企业和社会组织履行社会责任，参与城市韧性治理，发挥补充作用；社区则是应对公共安全危机、提升城市韧性的基础环节，是韧性城市网络的联结纽带，是中国特色的城市安全联防联控体系运行的基层单元。在“政社协同”和公民参与公共安全事务方面，北京从“街乡吹哨、部门报到”到以“12345市民热线”为抓手的接诉即办机制，形成了具有首都特色的超大城市基层治理路径，为北京韧性城市协同治理提供了良好的制度条件。未来北京韧性城市建设，要进一步完善和创新城市韧性协同治理和公众参与机制。

高标准建设韧性城市，应践行人民城市重要理念，不断完善韧性城市治理制度，从多视角、多维度营造北京城市公共安全和生态安全格局，走出一条体现北京特色的超大城市韧性发展之路。

作者：秦红岭（北京建筑大学文化发展研究院、人文学院院长、教授）