公建民营模式助推养老业发展

作者：谭吉（西南政法大学民法典适用问题创新研究团队研究员）

今年全国两会期间，养老服务再次成为热门话题。2023年《政府工作报告》提出，加强养老服务保障，完善生育支持政策体系。去年，国家发展改革委、民政部、国家卫健委等13部门联合印发《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》，提出鼓励各地优先通过公建民营方式，引导运营能力强的机构参与养老托育设施建设和运营。公建民营养老新模式有利于提高养老机构运营效率，是深化养老服务领域供给侧改革的重要举措。

养老机构公建民营改革事关大量迫切需要探索研究的议题。首先，要准确认识和理解养老机构公建民营的内涵。在资金模式上，公建民营运作模式下的养老机构，由政府承担其初始建设的全部费用（包括兴建与改建两种方式），社会资本方按照合同协议条款内容相应投入建成后的全部或部分装修、运营资金即可，这为具有良好资质但缺乏启动资金的小型企业或社会组织提供了更多机会，为养老机构的运营注入新的活力。

公建民营养老机构的基本特征是所有权和经营权相分离。政府或公建养老机构所属的事业单位拥有养老机构的所有权，社会力量经过一定程序取得养老机构的经营权，实际上体现的是“公有民营”。其中，养老机构所有权的取得，可以是政府或事业单位通过投资建设、购买、接受捐赠的方式取得，也可以是国有固定资产，如党政机关和国有企事业单位的培训疗养机构、闲置房产等，经改造后用于开展养老服务。所有权和经营权相分离的背后，反映的是政府和社会主体各自职能的重新划分，最终达到各归其位、各司其职的善治结果。

养老机构公建民营改革没有改变公办养老机构的产权归属，政府仍然保留所有权。产权性质是决定职能最重要的考量。既然公建民营养老机构依然姓“公”，则为困难老年群体提供基本养老服务是其最基本的职责。

如何确保政府、市场和社会三方的权益，是公建民营养老模式可持续发展的核心。要确保公益性，需要建立起保障公建民营项目良好运转、保护老人合法权益、促进养老事业健康发展的合约，防止取得养老机构经营权的机构单纯以利益最大化作为经营目标。因此，必须完善公建民营合同制度。

当前，公建民营合同制度应当关注以下事项。首先，应明确具体经营方式和权利义务内容。合同应当包括服务内容与标准、服务报酬与费用、安全保障条件与措施、服务保障与监督、风险负担与法律责任等核心内容。除此之外，基于养老机构的独特性，责任保险的相关内容也应当在合同中予以明确。其次，应明确救济路径。因合同的签订和履行而引起的纠纷，在当事人协商不成时，可以通过民事诉讼或仲裁途径解决。对于因公建民营合同签署之前的招标投标行为以及合同履行过程中的行政检查、行政处罚等行为而引发的纠纷，基于其行政属性，应通过行政复议或行政诉讼等方式解决。

养老机构公建民营合同制度的建立健全与规范运营，将有助于实现各方主体的利益平衡，实现政府、运营方以及服务对象之间的合作共赢，从而保障养老机构公建民营改革不偏离公益方向，助推实现“老有所养”“老有颐养”。