如何准确理解并适用“不起诉权”

公诉权是检察职能中的一项基本权力，是指国家对犯罪进行追诉与否的权力。这项权力不仅包括起诉权，而且包括不起诉权。合理适用不起诉权不但能保障无罪的人免受无谓的刑事追诉，还能将宽严相济的刑事政策全面贯彻到整个刑事诉讼过程中，将符合条件的涉罪者及时排除出刑事追诉程序，引导激励涉罪者配合司法机关优化司法程序，提升司法办案质量、效率和效果。
　　在“诉”与“不诉”之间，如何依法把握裁量尺度，确保既充分行使，又避免滥用不起诉权，是规范司法权力运行的重要方面，也考验着司法机关的智慧。近年来，我国司法机关积极探索，相关的工作机制不断健全，但仍然存在着司法理论引领不到位、法律适用不恰当问题，部分地方的司法机关还存在不敢用、不愿用、不会用甚至不当适用不起诉权的现象，相关制度预期的法律效果和社会效果未能充分彰显。正确、有效发挥不起诉权的功能和价值，必须准确把握法律精神和政策要求，打破僵化、机械化的思维模式，真正用好不起诉权。
　　细化起诉指南与规范，统一不起诉的标准。由于对法律、政策的解读与适用存在不统一之处，对犯罪嫌疑人的审查起诉工作仍有不起诉适用标准、范围不尽相同、法律适用不统一的问题。这些问题在司法实务工作中往往会以“刑事案件同案不同诉”的情形出现，影响司法的权威性和公信力。针对这一问题，一方面，严格落实“重大改革于法有据”，规范不起诉权的运用，将起诉裁量权用法律法规限定在合理范围内。可以尝试整合现行法律规定，形成完整的检察裁量权指导体系。目前，我国已经出台了《人民检察院刑事诉讼规则》《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》等涉及起诉裁量权各方面的规范性文件。可以在整合这些基本规范的基础上，出台一部覆盖面较广、内容较为完整的刑事起诉工作指南，有针对性地促进不起诉权行使的规范化、体系化。同时，针对实际办案需求，关注不起诉权适用案件类型上的一些新变化，并做好相应的法律跟进和制度调整。对一些新领域案件的规则适用要有更加坚实的理论支撑，提高适用的可预测性和可接受度。但是，社会生活毕竟是千变万化的，法律无法穷尽所有的社会现象、行为活动、现实情形，尤其是涉及裁量权的使用时，更要避免仅从条文出发，生搬硬套、机械适用的教条主义。在正确理解相关法律规定的前提下，司法机关人员要准确把握不起诉权的内在制度要义，理解制度背后的法理逻辑和制度设计的预期目标，这是提升不起诉权适用能力和水平的关键。
　　深化行刑衔接，做好不起诉案件的“后半篇文章”。作出不起诉决定并非不起诉权行使的终点。就不起诉案件而言，部分犯罪行为除触犯刑法规定外，也可能会违反其他行政法律法规相关规定，若仅以检察机关作出不起诉决定作为案件终结，可能造成处罚失衡。最高人民检察院、公安部联合下发的《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》明确要求落实不起诉后非刑罚责任，《人民检察院刑事诉讼规则》规定，人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。这些非刑罚方法是适用不起诉的配套措施，也被称为“起诉替代措施”。在此基础上，应进一步完善行政执法与刑事司法的衔接，对情节轻微的刑事案件，在作出相对不起诉决定的同时，还应审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚或者行政处分，并向相应行政执法机关或主管部门提出检察意见，有关行政主管部门应根据行政处罚程序尽快作出相关行政处罚、处分决定，做到规范合法，督促被不起诉人深刻认识到自身行为的社会危害性，促使其认真反思、改正，积极争取谅解，从而更好地回归社会。此外，应将处理结果通报检察机关，避免信息不畅、办案部门不理、主管部门不知的情形出现。
　　强化制度制约，防止滥用不起诉权。司法机关在敢用善用、用足用好不起诉权的同时，也应当防止不起诉权的滥用和泛化，在做到“不枉”的同时做到“勿纵”。我国现行刑事诉讼法对于不起诉权已经确定了相应制约机制，即公安机关对检察机关的不起诉决定有权提出复议、复核，被害人和被不起诉人有权提出申诉，这种制约机制对附条件不起诉适用也有制约作用。在具体的司法实践中，对于不起诉案件，一般以犯罪嫌疑人认罪认罚为前提，以犯罪嫌疑人或其辩护律师申请适用为启动的主要动因，检察机关以公开听证为通例，这种从外到内的监督机制，也从制度层面上有效防止了不起诉权的滥用。在此基础上，一是应当进一步发挥检察机关人民监督员的积极作用。人民监督员应当通过质询等方式，对不起诉案件或部分起诉案件进行合理性审查，从而实现人民群众对检察机关起诉裁量权的监督。二是进一步完善检察机关的信息公示制度，要求各级检察机关对管辖范围内的不起诉案件在适当范围内信息公开。三是探索被告人及被害人的权利救济机制，对于起诉或不起诉决定不服的被告人及被害人，可以通过权利救济机制表达意见。同时，开拓案件当事人意见表达、权利救济渠道，提升检察机关案件办理的科学性合理性，最大程度避免滥用不起诉权，维护各方当事人的合法权利。
　　（作者系河南省驻马店市人民检察院党组书记、检察长王军）

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