立法创新助力实现“幼有善育”

《上海市学前教育与托育服务条例》（以下简称《条例》）于2023年1月1日起正式实施，这是覆盖0到6岁幼儿年龄段公共服务的开创性地方立法实践，标志着上海在全国率先迈出了托幼一体化法治保障的改革步伐。《条例》既充分尊重儿童的生命周期发展规律，又切实回应人民群众的实际需求，对于完善我国学前教育与托育服务法律保障具有启示意义。作为一项地方性法规，从立法的角度来看，《条例》主要实现了以下两大立法创新。

一是立法形式的创新，《条例》在我国率先实现学前教育与托育服务一体化立法保障。党的二十大报告中对于“幼有所育”、学前教育的表述，充分彰显了坚持以人民为中心的发展思想。近年来，从国家到地方层面，依法保障学龄前儿童健康成长的步伐明显加快。就学前教育而言，《深圳经济特区学前教育条例》《武汉市学前教育管理办法》等地方性法规陆续出台，学前教育法草案也已面向社会公开征求意见。就托育服务而言，国务院办公厅早在2019年就印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，各地相继出台地方实施意见，形成了从中央到地方的婴幼儿照护服务规范体系。但从实践来看，3～6岁学前教育与0～3岁托育服务的主管部门分别归属于教育部门、卫生健康部门，呈现分隔状态，导致在法律制定、实施、保障层面往往区分进行，学前教育与托育服务一体化立法一直处于空白状态。

从国际比较法的研究视角看，“从托育分离到托育融合”的托幼一体化正在成为公共托育服务的发展趋势。如日本的《综合幼儿园法案》，就是倡导“托幼融合”模式的典范。此次上海市在立足市情民情、借鉴境外经验的基础上，顺应托幼一体化改革导向，及时出台实施《条例》，率先破解从“幼有所育”到“幼有善育”的瓶颈问题，无疑填补了我国“托幼一体化”的立法空白，从形式上实现了学前教育和托育服务的合并立法，创设性地形成了对婴幼儿从出生到入学前的托育教育一体化法律保障，完善了未成年人教育全周期法制体系。

二是立法内容的创新，《条例》探索了学前教育与托育服务一体化发展的路径和内容。学前教育与托育服务面向学龄前幼儿这一“最柔软的群体”，是民生保障的重要环节。为了切实把好事办好、实事办实，《条例》立足于顶层设计，在制度创设上突出打造普惠性学前教育和托育服务体系，减轻家庭育儿负担，实现“幼有善育”。

首先，提出构建学前教育与托育服务的一体化规划、实施和保障，并明确了政府部门的职责定位，特别是确立了教育部门主管学前教育与托育服务工作。《条例》中的许多规定属于全国首创，对托幼制度整合具有启示价值。

其次，进一步明确以政府为主导、提供普惠性服务为主体的学前教育与托育服务原则。该原则既贯彻了党的二十大报告“强化学前教育、特殊教育普惠发展”的要求，同时又回应了广大市民群众的需求和呼声，对于今后丰富学前教育法的国家立法内容，乃至引领助推出台学前教育与托育服务法等类似专项立法具有借鉴意义。

最后，在落实学前教育与托育服务一体化发展的同时，又分别根据其特点进行差异性规定。例如，《条例》重点完善了幼儿园和托育机构的设立、运营和监管制度，从立法上明确了相关主体的规范性要求和法律责任，实现从机构设立到事后监管的完整法治保障。

（作者：虞浔，系上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、华东政法大学教授）