江苏：“综合执法难进小区”亟待破解

“飞线”充电、养犬纠纷、停车难、噪声扰民、“住改商”……许多小区的居民遭遇过这些烦心事。这些事儿看上去不大，但依照法律法规，如要解决往往需多个部门联手执法，而这样的执法往往很难出现在小区里。

今年4月—7月，省人大常委会开展《江苏省物业管理条例》执法检查，“综合执法难进小区”被频频提及，记者就此进行了调查。

小区管理存在“九龙治水”现象

南京市鼓楼区凤凰街道某小区业主王兴宏当过3届小区业委会主任，现在建立了一个微信群，群成员是300多位该市各小区业委会委员。观察物业行业问题近10年，王兴宏认为，执法延伸进小区效果不佳原因多样，有的问题源于执法边界不是很清晰，有的执法边界清晰但执法力量不足，有的则是执法部门存在推诿现象。

比如楼道杂物需要消防部门配合物业企业进小区清理，管理小区养犬是公安机关法定职责，防止噪声扰民是环保部门的职责范围，“住改商”则跟市场监管部门有关……小区一些问题的执法责任看上去清晰，但实际运行中并非如此。承担南京千秋情缘小区物管工作的苏宁物业公司总经理倪培玲坦言，像电动自行车上楼，仅靠消防部门解决不了，需要综合执法、共同发力。

“处理噪声扰民这类警情一般是警告，但是否达到处罚标准需要环保部门来认定，达到了才能按照治安管理处罚法来处罚。”社区民警王婕（化名）本身就是凤凰街道一小区业主，曾亲历不少执法难题，比如小区有不少散养宠物，养犬问题公安部门可以管，养流浪猫则不属警方管理范畴；“飞线”充电违法行为的处罚权在消防部门，公安部门负责宣传教育……“很多问题的解决需要相关部门协调，目前并没有形成良性循环。”王婕有些无奈。

“老百姓生活里许多是鸡毛蒜皮的小事，但法律界定比较麻烦，执法部门介入后也只能批评教育。这就造成小区违规现象出现后，执法部门参与度很低。”千秋情缘小区业主钱燕（化名）表示，这种情况可能导致矛盾一再发生，一些居民觉得“他家不管，怎么就管我们家”而心生不满。南京五台花园小区业主丁女士也注意到执法部门的困境：“物业管理更像是民事法律关系，矛盾比较琐碎。行政机关想有所作为也比较难，介入得太深可能无法厘清，不介入又有不作为之嫌。”

针对上述执法难点和焦点，我省多地探索综合执法进小区。比如，宿迁市先后开展了居民小区执法治理服务“双十提升”行动、综合执法进小区、“党建引领+物业赋能+综合执法”小区治理新模式试点等，以推动执法重心下移。

省人大常委会执法检查组认为，目前全省综合执法进小区工作进展还不平衡。南京市秦淮区副区长顾安国也坦言，综合执法进小区成效还不明显，小区综合治理需加强。小区管理涉及消防、建设、规划、民政、城管、公安、市场管理、价格、人防、环保等部门，尽管省条例明确了执法联动目标、各方职责，但在具体执行中，部门之间有观望现象，部门联动执法进小区工作没有完全落实到位，使得小区内存在一些社会管理盲区，“九龙治水，而水不治”现象较突出。

物管企业承担的任务越来越多

小区物管工作离不开各级行政部门的支持，正如省人大常委会有关负责人所言，“物业管理的水平，在一定程度上是行政机关以及社区、村（居）等基层组织履职水平、效率的投射。”但在实际工作中，小区物管企业往往被“顶在前面”。

比如，针对小区停车难、经营网点扰民、占用消防通道、违法建设等执法难点，我省多地开展了综合执法进小区探索。其中，在清晰界定部门职责分工和管理边界的基础上，注重发挥物业熟悉情况、熟悉居民的优势，调动其参与执法监督工作的积极性，形成合力推动执法工作顺利开展，但这往往加重了物业企业负担。

执法检查组在徐州召开的座谈会上，不少物业企业代表反映，基层一些职能部门把维护小区消防安全等行政职能“让渡”给物业企业履行，且强行要求其承担相应关联责任，这既不合法也不合理。一来物业企业不是执法部门，无力履行职责；二是物业公司分担了这类工作后，造成物业合同服务能力分流，影响服务质量；三是开展这类工作时和业主容易产生冲突，经常性地造成物业和业主的矛盾甚至形成对立面，为小区稳定埋下隐患。

倪培玲对执法检查组说，物业企业理论上只负责维修管理、设备管理、环境管理、安全管理，实际上要承担远超此范畴的众多工作。南京市雨花台区西善桥街道齐修社区书记张福兰说，拿居民推电动自行车上楼这个问题来说，物业需要劝阻，但没有处罚权，往往治标不治本，“你今天讲，有的居民明天照旧。”

除了“代位执法”，物业还要承担社区文化活动、公益活动、垃圾分类、网格化治理、人口普查等大量工作，这降低了城市管理行政成本，但相关成本是实际产生的。张福兰所在社区是保障房社区，10年前物业费是每平方米0.95元，现在还是这么多，越来越难覆盖物业企业成本。

据统计，疫情防控期间，全省物业行业每天约有30万名员工工作在2万多个住宅小区防疫一线，对约10亿平方米的区域开展防疫工作。“疫情防控常态化，物业企业要付出额外的精力和人工成本，增加了不少负担。要么业主消化掉，要么政府购买服务，否则物业公司其他地方服务标准将有所降低。”王兴宏说。

应以业主自治为主政府管理为辅

综合执法进小区，是否就能解决问题？其实，问题从来不是单方面的，业主、业委会、有关部门等都应进一步明确各自的权、责、利。

首先是明确有关部门职责。南京市政府副秘书长崔永国向执法检查组建议，推动综合执法进小区，要进一步明确公安、消防、城管等部门在居民小区管理中的法定职责，“建议以任务清单的形式对省条例进行细化，便于基层厘清责任、开展工作。”社区的责任也需进一步明确。顾安国提出，近几年各级都对物业管理、业主自治提出要求，但日常工作中社区这一层面管理机构、管理职能、管理制度还需尽快完善，从而规范社区有序指导业主自我管理。

业主自我管理小区的一大障碍，在于部分业主认为自己花钱买了房，在小区就应“绝对自由”。关注物业管理20多年、曾参与省条例立法的河海大学教授陈广华认为，要认真厘清业主自治与政府管理的关系。“业主自治绝对不是指业主‘我想怎么弄就怎么弄’。从家门到小区大门这一部分区域叫准公共区域，有自由而不能放任自由，应该是业主自治为主、政府管理为辅。”陈广华表示，这意味着综合执法应当进小区，并有充分法律依据。

当前，物业公司承担着众多责任。陈广华认为，综合执法和联合执法首先要明确物业管理各方主体的权力边界。民法典规定，“物业服务企业或者其他管理人应当执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，积极配合开展相关工作。”陈广华认为，这里的“相关工作”应当包括疫情防控，但疫情防控常态化阶段政府应增强购买服务的意识，让企业工作开展可持续，且服务质量不打折。

业主“自治”离不开各方配合

在“业主自治为主、政府管理为辅”大框架下，如何管好小区？

6月15日，南京市秦淮区公布5月物业管理工作考核排名，桃园人家小区银城物业再上“红榜”。其实，该小区管理也走过弯路，全体业主、业委会、银城物业同心协力，求大同、存小异，共同纠偏归正，能有今天的成绩，也是社区、街道及相关部门集体努力的结果。

“追往视今，也是令人不胜感慨。其他小区经历过的故事，我们基本上都经历过。”该小区业委会主任章军感叹道。从2004年签下购房合同，章军就一直关注和参与小区公共事务。2017年小区第四届业委会成立之后，面对的最大问题就是物业服务跟不上。同年10月，经过物业选聘一番波折，600多户业主投票选择银城物业进驻小区。2个月后，这家物业替前任“背锅”，因为小区以往积累的物管遗留问题进了“黑榜”。

时任银城物业桃园人家小区项目部经理徐小玲多少有些委屈，业委会则给予了极大宽容，还写信帮忙申诉。双方信任建立起来后，开展许多工作就有了基础，这集中体现在雨污分流改造工程实施中。此前街道就有意为小区引进这一工程，但在主要区域地面“开膛破肚”极易引发居民投诉，加上对工程质量和管理存在疑虑，业委会迟迟不敢同意。新物业进驻后，经深度勘察，主动向业委会建议接受街道安排，并立“军令状”表示配合相关单位做好工程。

业委会与街道充分沟通后，与各关联方签订施工备忘录，明晰各方职责，一一约定注意事项，同时采用施工方预缴10万元施工质量保证金给街道、在工程结束验收合格后再返还的方法，以确保施工质量、加快进度。搭工程“顺风车”，小区系统整理了地下管网工程影像资料，物业将工程所有资料登记入档，方便未来管理维护，同时彻底解决了小区地面沉降等问题，还完成了门楼重建、地下车库入口雨棚翻新等多项工程。

小区停车一直是个“老大难”，车辆占用消防通道的问题尤为严重。物业拿出4个公共停车位，解决车辆临停问题，这意味着每月要让出4000元左右的停车管理收益；另外，在双塘街道五福街社区牵线帮助之下，经与小区对面的南京国家领军人才创业园沟通，实现园区25个车位共享，一定程度上缓解了小区停车难的问题。

如今桃园人家小区是五福街社区、双塘街道的“明星”小区，居民支持度高、工作好开展。“去年街道要在小区设置心肺复苏AED设备安装使用示范点，但设备经费需自筹。我们就抱着试试看的态度在小区开展募捐，没想到，早上9点多发通知，当天晚上钱就筹齐了。”章军感慨道，小区业主的“自治”，离不开各方配合的“共治”。