产业政策要发展和安全并举

中央政治局召开会议分析研究2023年经济工作时，确立了支撑明年经济高质量发展的五大政策体系，其中明确提出产业政策要发展和安全并举。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，传统产业政策必须顺应发展阶段转换，需要尽快实现产业政策转型。但产业政策往何处转型以及如何实现转型，特别是怎样定位未来产业政策中的政府职能，尚存分歧。此次会议提出的“发展和安全并举”，无疑是对当下产业政策转型的最新要求和精准定位。

准确把握产业政策的新要求，有必要厘清我国产业政策及其转型的演化逻辑。我国的产业政策到底因何而起？20世纪80年代初，国内围绕经济体制改革方向进行了激烈讨论，1984年党的十二届三中全会确定建立“有计划的商品经济”，1992年党的十四大又作出了“建立社会主义市场经济体制”的重大决策。如何从计划经济平稳过渡到商品和市场经济，成为当时摆在我们面前的重大问题。在这个重要的经济体制转型期，日本、韩国等国家和地区积极承接产业转移、通过产业政策主动干预产业发展路径的东亚模式，引起了全球尤其是我国的关注。我国的产业政策也伴随着经济体制改革的全进程，成为国家宏观调控下发挥市场配置资源作用的政策工具之一。由此看来，我国的产业政策并不是因弥补市场失灵而起。恰恰相反，它协助了“从计划到市场”的经济体制转型。

此后，通过制定产业政策壮大产业规模、调整产业结构、选择产业技术路线，对特定产业、企业或技术进行选择性干预，以非普惠性政策措施挑选并奖励“市场赢家”，成为传统产业政策运行的核心逻辑。毋庸置疑，这一套选择性产业政策有力支撑了我国经济高速增长。当然，产业政策也并非“放之四海而皆准”，需要有保障其有效实施的基础要件。经验表明，选择性产业政策能否成功实施，与国家发展阶段、产业技术水平、对外经贸格局等因素息息相关。

从国家发展阶段看，过去我国经济发展中的短板很清楚，产业政策只要按照“雁行理论”效仿先行国家，就容易形成产业比较优势。政府此时利用选择性产业政策，可有效降低市场的“试错”成本。从产业技术水平看，先行国家已经探索过的成熟技术具有相对明确的技术标准和技术路线，后发国家引进技术时选择错误技术路线的可能性大大降低。过去我国产业技术水平与发达国家存在显著差距，实施选择性产业政策也存在一些有利条件。从对外经贸格局看，过去我国依赖大规模出口和外向型发展，资源和市场“两头在外”的加工贸易占比较高，政府在产业价值链的中低端环节实施选择性产业政策，积极参与全球产业链供应链体系，也会对发达国家高附加值环节分工形成支撑。

也就是说，在发展追赶阶段，技术水平较低、产业价值链处于低端环节的条件下，政府实施选择性产业政策面临的不确定性较小，可以有效利用“后发优势”，将产业政策重心统一到经济高速增长上来，并以此为主线促进产业规模扩张。但未来哪些产业能够成为发展新动能，什么样的产业结构更合理，政府并不比市场更具信息优势；在新科技和产业革命背景下，我国部分企业和行业逐步走向全球产业技术前沿，未来技术路线选择面临更大不确定性；而随着逆全球化思潮沉渣泛起，利用国际分工体系的机制成本增加，全球产业链供应链不稳定性增强，我国产业向价值链高端环节攀升过程中也存在产业链供应链断裂的安全隐患。

显然，随着我国经济高质量发展的内外部形势变化，支撑传统产业政策实施的基础条件发生了重大变化，产业政策体系转型已经十分迫切。当下，将产业政策重心统一到高质量发展上来，并以此为主线提升产业发展质量、保障产业安全，已经成为我国产业政策转型的主要目标。前几年，中央反复强调“产业政策要准”，就是要避免出现“选择性偏差”，把产业政策准确定位到结构性改革方向。当前，中央因时而变，强调产业政策要发展和安全并举，也是与国家发展阶段变化、产业技术水平提升、对外经贸格局演变相适应的。

在这样的背景下，新的产业政策体系，必须提供公平竞争市场环境、营造全员参与创新氛围、稳固产业链供应链合作机制，以此识别出“真正的市场赢家”、筛选出“正确的技术路线”、构建起“安全有韧性的产业链供应链”。这正是产业政策发展和安全并举的核心要义和政策重心。不难理解，“发展”的政策导向是高质量而非高速度，而“安全”的重点则是提升产业链供应链韧性和安全水平。

促进产业高速增长的产业政策，并不会“自然”支撑高质量发展。要实现这一政策目标，传统产业政策需加快实现两个转型：一是由选择性产业政策逐步转变为功能性产业政策。政府通过维护公平竞争，降低交易成本，放宽产业准入，形成更有助于市场运行和竞争机制发挥作用的制度环境。二是由差异化产业政策逐步转变为普惠性产业政策。政府的职能和行为，更多聚焦到为产业创新发展提供普惠的制度环境，逐步减少针对少数目标产业、目标企业和目标技术的补贴。

值得特别注意的是，产业链供应链的韧性和安全，是具有重大外部性的公共产品。功能性和普惠性产业政策，虽然可以为产业中的个体企业提供更好发展环境，但产业链供应链的经济本质是在市场专业化分工基础上形成的合作关系，个体企业缺乏协调产业链整体复杂合作关系的内在激励，客观上存在一定程度的市场失灵。因此，要提升产业链供应链韧性和安全水平，政府当然责无旁贷：站在产业链供应链整体高度，厘清短板和堵点，挖掘长板和优势，促进上下游融通协同，为关键环节提供更精准政策支持。一言以蔽之，政府要以产业链思维为导向构建良好的产业链生态，以此提升产业链供应链韧性和安全水平。（杨振）