构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系

党的二十大报告指出，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这是以习近平同志为核心的党中央立足全面建设社会主义现代化国家新征程，对新发展阶段区域发展和空间治理作出的重大部署，为今后一个时期推动区域协调发展、完善空间治理指明了前进方向、提供了根本遵循。我们必须深入学习领会，认真贯彻落实。

一、深刻认识构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的重要意义

构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，是完整、准确、全面贯彻新发展理念，解决发展不平衡不充分问题，着力推动高质量发展，加快构建新发展格局的重要战略举措，具有重大而深远的意义。

（一）这一战略举措是构建新发展格局的必然要求。习近平总书记指出，构建新发展格局是以全国统一大市场基础上的国内大循环为主体，不是各地都搞自我小循环。既要坚持全国一盘棋谋篇布局，也要发挥各地区比较优势落好棋子。这就要求各地区找准自己在国内大循环和国内国际双循环中的位置和比较优势，把构建新发展格局同实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略等有机衔接起来，促进各类要素合理流动和高效集聚，加快构建高质量发展的动力系统，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，为构建新发展格局提供多层次、全方位的空间基础。

（二）这一战略举措是促进全体人民共同富裕的必然要求。习近平总书记强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。必须清醒地看到，我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，发展不平衡不充分的问题仍然突出，尤其是地区、城乡、收入差距比较明显。这就要求我们加快实施区域协调发展战略，协同推进新型城镇化和乡村振兴，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，逐步缩小区域差距、城乡差距、收入分配差距，让欠发达地区和低收入人口共享发展成果，在现代化进程中不掉队、赶上来，逐步实现全体人民共同富裕。

（三）这一战略举措是实现人与自然和谐共生的必然要求。习近平总书记指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，要站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。这就要求我们按照主体功能区定位，立足资源环境承载能力，优化区域经济布局和国土空间开发保护格局，落实基本农田、生态保护、城镇开发等空间管控边界，强化国土空间规划和用途管控，使农产品主产区生产能力有效提升，生态功能区得到更好保护，城镇化地区紧凑集约发展，形成人与自然和谐共生的空间格局。

（四）这一战略举措是统筹发展和安全的必然要求。习近平总书记强调，安全是发展的前提，发展是安全的保障。统筹发展和安全，既要推动区域经济持续健康稳定发展，筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础，又要牢牢守住国土空间安全底线，为发展提供更为稳固的空间基础和条件。这就要求我们树立底线思维和战略眼光，通过构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，强化国家粮食安全、能源安全、产业链供应链安全，促进民族团结融合，维护边境安全和边疆稳定，推动我国实现更具韧性、更加安全的可持续发展。

二、党的十八大以来构建区域经济布局和国土空间体系取得重要进展和重大成效

党的十八大以来，习近平总书记登高望远、统揽全局，准确研判区域经济发展新形势，原创性地提出了一系列关于区域经济发展和空间治理的新理念新思想新战略，亲自谋划、亲自部署、亲自推动了一系列重大战略、重大政策、重大举措，实现区域经济布局不断优化，国土空间治理水平不断提升，引领我国区域发展取得历史性成就、发生历史性变革。

（一）区域重大战略引领性不断增强。京津冀协同发展迈出坚实步伐，疏解北京非首都功能取得突破，雄安新区进入大规模建设阶段，北京城市副中心建设成效显著。长江经济带发展坚持共抓大保护、不搞大开发，生态环境系统保护修复成效明显，发生了转折性变化，长江干流全线达到Ⅱ类水质，实现了在发展中保护、在保护中发展。粤港澳大湾区建设持续推进，硬联通、软联通不断加强，对支持香港、澳门融入国家发展大局发挥了重要作用。长三角区域一体化进程加快，政策协同、产业合作、设施共建、服务共享、分工合理的一体化格局逐步成形。黄河流域生态保护和高质量发展扎实起步，污染防治、生态保护修复、深度节水控水等领域重大工程深入实施。

（二）主体功能区定位更加明确。覆盖全国和省级、陆域和海域的主体功能区规划发布实施，每个县级行政单元均明确了主体功能定位，为实现各地区按比较优势发展提供了遵循。主体功能区“9+1”的配套政策体系基本建立并不断完善，“多规合一”改革取得重要突破，耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三区三线”划定基本完成。设立三江源、大熊猫、东北虎豹等首批国家公园，以国家公园为主体的自然保护地体系加快建立，生态系统稳定性更加巩固。中心城市和城市群等经济发展优势区域的承载能力进一步增强，农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区的保障能力进一步提升。

（三）城镇化战略格局基本形成。以人为核心的新型城镇化战略深入实施，城镇化率由2012年的53.1%提升到2021年的64.7%，“两横三纵”城镇化格局基本形成。“19+2”城市群主体形态更加定型，截至2020年城市群地区承载了全国约3/4的常住人口、贡献了近85%的地区生产总值，京津冀、长三角、珠三角三大城市群国际竞争力显著增强，成渝地区双城经济圈建设势头强劲，长江中游、北部湾、关中平原等城市群加快一体化发展，一批跨省域、跨市域的现代化都市圈加快培育，新的增长极、动力源正在加快形成。城镇规模结构持续优化，中心城市辐射带动能力逐步增强，中小城市和县城活力显著提升。综合交通运输网络支撑作用不断增强，高铁网对50万人以上城市的覆盖率达到89.9%，铁路网对20万人以上城市的覆盖率达到99.1%。

（四）区域发展协调性明显提升。统筹推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，共建园区、对口帮扶、转移支付、区际利益补偿等区域协调发展机制不断丰富完善，区域发展的系统性、整体性、协调性明显增强。中西部地区经济增速连续多年高于东部地区，中部和西部地区生产总值占全国比重分别由2012年的21.3%、19.6%提高到2021年的22%、21.1%，东部与中部、西部人均地区生产总值比分别从2012年的1.69、1.87下降至2021年的1.53、1.68，区域发展相对差距持续缩小。脱贫攻坚取得全面胜利，历史性地解决了绝对贫困问题，革命老区振兴发展取得显著成效，民族地区谱写出民族团结进步的新篇章，边疆地区基础设施和公共服务大幅改善，边疆安全稳定大局持续巩固。

但是也要看到，我国区域发展出现了一些新情况新问题。区域经济发展分化态势明显，各板块内部也出现明显分化；发展动力极化现象日益突出，“大城市病”问题仍待进一步破解；部分区域发展面临较大困难，东北、西北地区发展仍然相对滞后，一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足；农业基础还不稳固，耕地保护和粮食安全还面临不少挑战，生态环境保护任务依然艰巨；促进区域协调发展的政策和机制还需进一步完善，部分地区的比较优势有待充分发挥；等等。这些问题都需要我们在推动区域发展和空间治理中不断加以解决。

三、构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的重大任务

构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系是一项事关发展全局的战略性举措。要紧紧围绕党的二十大报告明确的目标要求和任务导向，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，调整完善区域政策体系，完善国土空间治理体系，推动各项战略举措协同发力，确保重大部署落到实处、取得实效。

（一）深入实施区域协调发展战略，在发展中促进相对平衡。推动西部大开发形成新格局，把握向西开放战略机遇，加快西部陆海新通道建设，积极融入“一带一路”建设，大力发展特色优势产业，深入实施重大生态工程，不断提升可持续发展能力。推动东北全面振兴取得新突破，从维护国家国防、粮食、生态、能源、产业安全的战略高度，全力破解体制机制障碍，激发市场主体活力，推动产业结构调整优化。促进中部地区加快崛起，充分发挥连南接北、承东启西的区位优势，推进制造业转型升级，着力推动内陆高水平开放，继续在全国高质量发展中发挥生力军作用。鼓励东部地区加快推进现代化，发挥基础雄厚、创新要素集聚等优势，加快培育世界级先进制造业集群，提升要素产出效率，持续推进消费升级，不断提高创新能力和经济增长能级。支持革命老区在保护好生态的前提下因地制宜发展特色产业，支持民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推动兴边富民、稳边固边。建立健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，推动实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。

（二）深入实施区域重大战略，增强高质量发展的重要动力源。京津冀协同发展要牢牢把握疏解北京非首都功能“牛鼻子”，实施一批标志性疏解项目，高标准、高质量建设雄安新区和北京城市副中心，全力推动协同发展、一体化发展。长江经济带发展要坚持共抓大保护、不搞大开发的战略导向，持续深化生态环境系统保护修复，努力建设成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领高质量发展主力军。粤港澳大湾区建设要着眼于促进香港、澳门融入国家发展大局，加快基础设施建设和互联互通，深入推进重点领域规则衔接、机制对接，加快建设深圳中国特色社会主义先行示范区，打造富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群。长三角一体化发展要以促进一体化高质量发展为重点，深入推进生态绿色一体化发展示范区、上海自贸试验区临港新片区、虹桥国际开放枢纽等建设，提高长三角地区配置全球资源能力和辐射带动全国发展能力。黄河流域生态保护和高质量发展要坚持统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，从根本上提升黄河流域生态环境质量。

（三）深入实施主体功能区战略，完善国土空间体系。落实主体功能区制度，支持城市化地区高效集聚经济和人口，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供优质生态产品上。细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。出台实施全国及各地区国土空间规划，加快形成以“三区三线”为核心的国土空间管控一张底图，强化“三区三线”空间管控，将18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田落实到具体地块，压实地方耕地保护责任，切实把耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。建立健全统一的全域、全要素国土空间用途管制制度，制定不同空间、不同用途的转换规则，完善用途管制监管体系，提升用途管制效能和服务水平，为高质量发展和国家安全提供保障。

（四）深入实施新型城镇化战略，提升发展优势区域综合承载能力。坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。深化户籍制度改革，健全农业转移人口市民化机制和配套政策体系，加快推进农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局，优化提升京津冀、长三角、珠三角等世界级城市群的国际竞争力，加快推进成渝地区双城经济圈建设，打造带动全国高质量发展的新动力源，扎实推进长江中游、关中平原等跨省区城市群建设，有序培育一批现代化都市圈，推动城市群一体化和都市圈同城化发展体制机制创新，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展。加快转变超大特大城市发展方式，合理控制城市规模、人口密度和开发强度，促进多中心、多层级、组团式发展。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐短板弱项，更好满足农民到县城就业安家的需要。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，实施城市更新行动，加快城市老旧小区和燃气、污水等地下管网改造，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市，推动城市空间结构优化和品质提升。坚持党建引领、重心下移、科技赋能，夯实城市治理基层基础，不断提升城市治理科学化精细化智能化水平。

（五）加快建设海洋强国，拓展海洋经济发展空间。坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护。建立沿海、流域、海域协同一体的综合治理体系，节约集约利用海洋资源，促进海洋开发方式向循环利用型转变，打造可持续海洋生态环境，提高适应气候变化能力，发挥海洋在助力实现碳达峰、碳中和目标中的重要作用。建设现代海洋产业体系，促进海洋新兴产业蓬勃发展，推动传统海洋产业转型发展，加快现代海洋服务业协同发展，支持海洋领域数字经济融合发展，全面提高北部、东部、南部三大海洋经济圈发展水平，让海洋经济成为新的增长点。深度参与全球海洋治理，巩固和拓展蓝色伙伴关系，深入开展重点领域务实合作，推动建设公正合理的国际海洋秩序，坚决维护国家领土主权和海洋权益，推动构建海洋命运共同体。（胡祖才）