创制性立法：创造性开展地方立法的重要举措

习近平总书记强调，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。对地方立法而言，创造性做好立法工作，一个重要方面就是加强创制性立法。

创制性立法是指地方立法机关就上位法和其他地方尚未立法的事项，或者根据地方特色事务需要，进行法律制度创新的活动。创制性立法具备以下特征：一是选题原创性。尚未立法的事项是指国家没有立法，其他地方也没有立法，属于本地原创。二是制度创新性。制度创新是创制性立法的核心，即使选题具有原创性，如果内容只是将相关上位法条款进行拼凑，那也不是创制性立法。三是可复制性。创制性立法探索成熟后可以被其他地方立法复制借鉴，甚至被国家立法吸收采纳，这是创制性立法的重要价值所在。

为何强调创制性立法？一是深入贯彻中央决策部署的重要举措。地方立法最主要的职能就是通过法定程序使党的政策、中央精神、国家法律落地生根，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。这就意味着，地方立法肩负着将国家政策通过法治方式转化为本地工作要求的重要使命。这种转化不是照抄照搬、直接套用就能完成的，而是需要在领会吃透中央精神基础上，结合本地经济社会发展实际，创造性开展立法工作，推动中央决策部署有效实施。二是提高地方立法质量的必由之路。从目前情况看，选题雷同、内容重复、地方特色不明显、解决问题有效性不足是影响地方立法质量的主要因素。这就需要地方加强创制性立法，在立法选项、起草、审议等各环节，都注重突出特色、强化创新，使得法规更好地反映客观规律和地方实际需要，实现以良法促进发展、保障善治。三是推动地方改革发展的必然要求。随着全面深化改革进入攻坚期和深水区，改革触及深层次利益和重大体制机制调整。立法要主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。这就意味着，地方立法已经从注重总结实践经验、固化已有成果向更加注重改革创新、发挥引领推动作用转变。特别是近年来党中央国务院赋予各地改革探索、先行先试的任务越来越重、要求越来越高，这就更加需要地方加强创制性立法，确保重大改革于法有据，并加快形成可复制可推广的制度成果，为全国提供经验和样本。

加强创制性立法，一是要把握好人大主导与坚持党的领导的关系。创制性立法是关系地方发展和人民幸福的重要立法项目，首要的是坚持党的领导，确保正确政治方向，同时，需要人大发挥主导作用，充分协调平衡各方利益。二是要把握好立法创新与法治统一的关系。创制性立法强调立法创新、制度创设，但必须严格遵循立法权限和程序，严守“合法性”底线。三是要把握好立法决策与改革决策的关系。创制性立法都是围绕地方重大改革任务而展开，要进一步推动立法与改革决策有机高效衔接，通过创制性立法确认改革成果、破解改革难题、引领改革进程。

紧扣中心大局，选好立法项目。立项是立法工作的源头，开展创制性立法，做到精准选题是基础。一是对准选题方向。重点领域、新兴领域是发展的“蓝海”，也是创制性立法的“富矿”，要围绕高质量发展、营商环境、科技创新、生态环保、乡村振兴、社会治理等重点领域，人工智能、大数据、云计算、物联网、区块链等新兴领域开展选项。二是提高选题质量。选项时要注重研究论证，突出特色、着眼急需、切合实际，加强立法对必要性、可行性等的研究论证，确保将社会治理急需、人民群众急盼的立法项目纳入年度立法计划。三是强化选项统筹。省级人大要加强对市州人大立法的统筹指导，引导市州人大着重就本地特有的而上位法没有规定或不宜解决的问题开展立法，确保把有效的资源用到刀刃上，增强立法的系统性、整体性、协同性。

紧扣地方特色，深入调查研究。调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。创制性立法是从“无”到“有”的实践探索，立法难度大、要求高，破解难题必须依靠深入调查研究。一是广泛深入调研。深入践行全过程人民民主，综合运用基层调研、蹲点调研、沉浸式调研、立法辩论会、听证会等形式，广泛征求社会各方意见，真正做到问需于民、问计于民，把立法调整的社会关系查清，把立法涉及的重点难点摸透。二是强化研究论证。对调查研究获取的资料要进行深入思考分析，去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，透过现象看本质，把问题的内涵和规律把握准确，使立法决策建立在充分深入的研究论证基础上。三是借力数字化手段。新形势下立法创新要实现精准化、精细化，就要学会“用数据说话”。要借助立法信息化、数字化成果，充分运用大数据把各种问题量化细化并进行分析运算，使立法决策更具科学性和说服力，更加精确对准发展所需、基层所盼和民心所向。

紧扣引领推动，强化创设集成。加强创制性立法最终体现的成果是实现法规制度的创设与集成，充分发挥地方立法的引领和推动作用。一是加强人大主导，在准确把握中央精神前提下，对存在不同意见的难点热点问题，加强沟通协调，充分平衡各方利益诉求，提出有效的思路对策和制度安排，善于在矛盾焦点上“砍一刀”，不能避重就轻、互相推诿、久拖不决。二是加强风险评估，对创制性法规中涉及的重大制度创新，要运用风险效益分析、成本收益分析、综合评价等方法，围绕制度合法性、合理性、可控性等问题进行综合评估。对存在合法性和重大合理性问题或者出台后可能引发不良社会影响的，要及时修改完善，把握好出台时机。（余文斌）