以发展型社会救助助力共同富裕

发展型社会救助是将发展维度引入社会救助政策理念，以社会投资为取向，以人的能力发展为本，为贫困家庭提供各类救助服务，寻求社会政策与经济政策的协调发展，是当前国际社会救助改革的重要方向，也是我国新发展阶段助推共同富裕，实现全体人民共享政治、经济、社会、文化、生态等各方面发展成果的战略举措。随着小康社会全面建成，以制订《社会救助法》为契机，与时俱进建立发展型社会救助制度，助力共同富裕，在理论上是可行的，在实践中是必要的。

第一，重视能力救助而非仅仅生活救济。受救助者也是宝贵的人力资源和社会财富，也有提升自我能力、摆脱贫困的诉求和愿望，不能单纯依靠政府救济而生存和生活，应成为救助行动的积极参与者，实现助人自助，自强自立。正如习近平总书记所说，幸福生活都是奋斗出来的，共同富裕要靠勤劳智慧来创造。因此，要努力提升全社会的人力资本和专业技能，重视包括需救助者在内每一个人的创造力，形成人人参与的发展环境，避免“内卷”和“躺平”。具体而言，加强社会资本建设和人力资本投资，提升低收入群体的创造能力和发展潜力，“授之以鱼，不如授之以渔”，赋予其更多发展权利和机会，培养他们从社会和市场上获得正常报酬的能力，从根本上摆脱贫困状态。

第二，注重积极预防而非事后补救。发展型社会救助侧重消除或减少导致民众陷入贫困的各种诱因，强调上游干预，以切断贫困发育及生长的链条。比如，扩大社会投资，提升贫困群体的心理资本，重视其心理健康服务，使之真正融入主流社会。同时，建立贫困预警系统，将困难群众申请施救变为主动调查发现，对处于致贫因素困扰和濒临贫困的高风险人群提供事前支持服务。此外，有一个重要前提就是，消除分配不公，防止两极分化。也就是坚持以人民为中心的发展思想，不断增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，在高质量发展中促进共同富裕。

第三，实行政府主导而非政府包办。在我国，随着乡村振兴实施和城镇化发展，必然要求政府在社会救助中发挥主导作用，确立制度化、面向所有阶层的社会救助体系。但主导不是包办，必须引入多元主体，形成“政府主导、市场主体、社会参与、家庭补充”的供给模式，这是发展型社会救助的本质要求。因此，要积极引导非政府组织参与社会救助，整合企业、公益组织和个体、社会团体等多方力量，构筑非政府社会支持网络，从当前补缺型小福利向未来适度普惠型大福利转变。正如习近平总书记所说，要建立科学的公共政策体系，政府关注的重点是加强基础性、普惠性、兜底性民生保障，不能什么都大包大揽。

第四，救助目标不仅是满足基本生存需要。在绝对贫困已完全消除的时代背景下，社会救助的目标定位应从“生存型”向“发展型”转变。一方面，适当提高救助标准，因为新的扶贫对象会在新的相对贫困标准之下被测度和识别出来，新的救助标准必须与之相适应；另一方面，救助资源应当在解决受助者基本生存后有所剩余，满足他们参加就业或创业培训等需求。此外，一些家庭收入虽然超过贫困线，但由于存在刚性支出，实际生活水准仍处于绝对贫困状态，这些都是社会救助面临的现实问题，需要精准研究解决。总之，要顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程。

第五，救助内容不限于货币和实物。拓展社会救助的内容，从单纯以货币实物为主转向能力、机会、服务、权利以及精神救助并重。同时，将职业技能培训、子女教育、公共卫生以及公共住房等支出纳入救助范围。不断满足人民群众多样化、多层次、多方面的需求。具体来说，一是加入社会服务的元素，包括一些非实物和现金给付的劳动服务，政府主要是搭建各类服务平台；二是实现贫困人口赋权赋能，只有真正保障其平等权利，才有可能实现对经济社会发展成果的合理有序分配；三是将司法救助纳入社会救助之中，扎牢社会公平正义的最后一道防线。

第六，救助对象个性化而非无差别化。发展型社会救助讲求根据不同的受众对象，实行不同的救助办法。比如，对未成年人注重卫生健康服务和教育救助；对没有劳动能力的残障者和老人主要是提高其收入、提供养老和医疗服务；对有劳动能力而收入不足者，坚持“授人以渔”，不仅降低其获得救助份额的权重，而且明确规定一些行为要求。社会救助个性化是现代社会管理服务精细化发展的必然要求。目前，我国社会救助的重点还是在农村，正如习近平总书记所说，促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。因此，要注重将乡村振兴与发展型社会救助相连，建立巩固脱贫成果的长效机制。

第七，经办机构从分散向整合转变。建立新型社会救助制度，需要对其运行机制进行优化和整合，确保先进的理念目标和合理的制度设计得到贯彻实施。我国传统社会救助是由不同的公共机构经办，涉及教育、民政、住房城乡建设、人力资源和社会保障、应急管理、医疗保障等部门。由于政出多门，造成政策条块分割、救助资源分散、合力明显不够等问题。因此，推动建立跨部门救助经办整合机制是今后社会救助优化改革的重点。2020年，中办和国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，使分散的单项救助转变为综合性救助体系，但还需要进一步优化，真正解决“多龙治水”问题。

作者：余少祥（中国社会科学院社会发展战略研究院研究员）