建设韧性城市 应对极端天气

受全球人口增加、城市发展、工业增长等因素影响，大量二氧化碳排放引发的全球变暖，使得暴雨、飓风、洪水、高温、干旱、严寒等极端天气灾害，成为一种常态化风险。特别是今年夏天，国外各地和我国部分城市出现的极端高温，给民众生命健康、经济正常发展造成严重危机，也让城市安全运行面临一次大考。降低运行风险，保障城市安全，有哪些新思路新选择？

结合国内外实践，理性认识气候变化趋势及其对城市安全威胁的内在机理，分析国内外城市气候治理的共性问题短板，进而提出我国应对极端天气灾难的韧性城市策略，对贯彻落实总体国家安全观、开创中国特色城市安全韧性道路具有重大的价值和意义。

气候变化对城市的影响

全球气温持续升高，是全球气候变化的基本趋势。过去二十年，“气候变化”越来越成为人们熟悉的词汇，但到底是变冷了还是变热了呢？对此，国际权威机构的研究结果表明，随着全球温室气体的排放，全球平均气温和海洋温度都处于不断上升之中，全球变暖是当今毋庸置疑的气候变化大趋势。2021年8月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《气候变化2021：自然科学基础》报告指出，至少在过去的2000年中，全球地表温度自1970年以来的上升速度比任何其他50年期间都要快。目前全球地表平均温度较工业化前高出约1℃，除非在未来几十年内大幅减少二氧化碳和其他温室气体排放，否则21世纪将带来超过1.5℃和2℃的全球升温。

全球变暖的结果则是引发气候系统变化，极端天气发生频率和强度随之增加。如果全球气候持续变暖，除了引发海平面上升、冻土融化、海岸变化、生物多样性降低等外，将会直接引发极端高温、城市热浪、特大暴雨、超强飓风、长期干旱等极端天气。但因人类活动强度的差异，这种影响将会在不同地区之间，呈现干、湿、风、雪、冰不同组合的变化，有些地方甚至会面临极端高温干旱、极端热带气旋、重大流行病等复合型极端威胁。近年来，包括我国在内的全球不同国家、地区或城市，出现因极端暴雨引发的洪涝灾害、超过40℃的超高温热浪等现象，预示着人类已经到了必须改变行动、遏制气候变坏、加快建设韧性城市/韧性国土的关键时刻。

随着城市化进程的加剧，城市尤其是特大超大城市更容易面临极端高温的威胁，这主要归因于城市特有的热岛效应，即随着城市“矿化”程度的提高，植被绿化越来越少，透水地面越来越少，钢筋混凝土吸收更多的太阳热量，导致城市的温度通常要比周围农村地区高出2-4摄氏度。对人口密集的特大超大城市而言，极端天气不仅导致更多民众的生命健康和财产受到损失，还会引发包括金融、商业、农业、交通、能源等多领域的次生灾害和连锁危机。如美国纽约2012年遭受的最强飓风桑迪，造成至少43人死亡，摧毁了成千上万的房屋和约25万辆汽车，纽约市的经济损失约为190亿美元。作为危害最大的极端高温和城市热浪，除了造成人类因热射病死亡、大量动植物濒危外，还会引发农业危机、城市设施故障、水资源危机、电力供给短缺、劳动效率下降、火灾蔓延、污染增加等生产力损失危机，进一步恶化人类生存和发展环境。今年我国重庆、成都等地因超高温天气引发的山火、缺电现象就是一个鲜明的例证。

城市应对的短板和不足

近年来全球多发易发的极端天气灾害表明，在应对极端天气方面，人类尚未做好最充分的准备，城市规划建设与韧性治理体系仍存在诸多短板和不足。总结国内外城市的实践来看，主要反映出以下几个问题：

一是，城市当局和市民群体对极端天气的危机意识欠缺。虽然极端天气确确实实给人类带来了巨大威胁和挑战，但因气候变化的缓慢性以及极端天气发生的偶然性、空间差异性，许多城市或地区的人们，对极端天气尤其是极端高温的认识还不够广泛深入、准备不足，甚至在一些从没经历过极端天气事件的地方或城市，人们可能不认为高温是个问题。认真汲取教训，改变思维、决策和行动方式，防患于未然，尤为关键。

二是，城市基础设施超负荷运行，对极端天气冲击的抵御力有限。强大韧性的基础设施是城市提高应对极端天气危机能力的首要硬防线。但事实表明，特大超大城市往往面临着能源运输、桥梁隧道、地下管网、防洪排污等基础设施存在年代久远、标准偏低、超负荷运转等问题，当出现极端暴雨、高温、飓风时，就造成“城市看海”、火灾集中爆发等事件。

三是，高效、公平、敏捷的韧性治理体系存在欠缺。大多城市缺乏专门应对极端天气的总体性韧性发展规划，“头痛医头、脚痛医脚”现象依旧存在，危机应对的整体性治理能力不足。对极端天气的数字化监控监测、精准预防、快速反应能力不够，基于社区的城市内涝地图、城市高温地图不够清晰，防范应对措施缺乏针对性。针对弱势群体、老旧小区、城中村、边缘社区等特殊弱势人群及集中空间的关注度不够，极端天气给上述空间及人群的更大损伤，充分暴露了城市治理面临着健康、机会、发展等社会不公平的挑战，这一问题在西方城市中表现得更加突出，少数种族型社区及民众往往承受着极端天气带来的更严重损失。

四是，城市生态绿色建设、存量更新、用地结构调整、节能环保、公共服务等方面的投入有限，城市的亲自然、亲社会程度欠佳，放大了极端天气的易损性程度。

统筹建设“韧性城市”

按照目前普遍比较认可的定义，韧性城市是指面对各种重大风险和公共危机，具有有效预测、预警、应对并从中恢复的综合能力的城市。暴雨、高温、严寒等极端天气是全球性风险，但因地因城因时差异，不同极端天气事件导致国内外城市的损害程度不尽一致，韧性建设路径也存在差异，我国城市的韧性建设相对滞后。党的十九届五中全会首次正式提出了“韧性城市”命题，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标》又进行了相关顶层设计。北京、上海、深圳、南京等地也将韧性城市建设列入了政府工作报告或纳入城市总体规划。2021年郑州特大暴雨、2022年长江流域个别城市极端高温引发的电力困境等现象，更加凸显了加快建设韧性城市的重要性和紧迫性。应对极端天气，建设韧性城市，要发挥好中央和地方两个积极性，统筹采取以下建设方略：

一是，结合新一轮国土空间规划的编制，要因时因地因城因人制宜，建立健全有战略性、针对性、指导性的韧性城市规划体系。既要编制总体性韧性战略规划，又要制定针对不同类型极端天气的专项韧性规划和城市特殊空间的韧性详细规划等，制作清晰的社区高温灾害地图、城市内涝脆弱地图等。在规划内容上，南方沿海发达城市应该更加侧重极端暴雨、极端高温、超强台风，北方内陆城市可更侧重极端高温、极端寒冷、极端暴雨、极端暴雪等灾害的防范。以规划为引领，扎实落实，有的放矢。

二是，全面实施城市硬件设施的升级改造，提高应对极端天气灾害的硬抵抗力。对防洪设施、排涝排污、老旧小区建筑、能源网管、桥梁隧道、高空设施等，由政府、市场、社会共同出力，有序推行适应性更新改造，尤其要扩大防热、防寒防冻等现代建筑材料的应用，共同构筑坚实的“铜墙铁壁”，提高对极端天气的抵御能力。

三是，实施更加公平包容的城市防灾救灾政策，提高极端脆弱人群及生存空间的防灾抗灾能力。针对户外作业者、低收入群体、残疾人、失业者、城中村、老旧小区、边缘社区等特殊群体和城市空间，要实施倾斜性的资源配置模式，配置防极端天气灾害的必要性设施，提供必要的公共服务，增强弱势个体或家庭、弱势空间的韧性能力，降低极端天气带来的易损程度。

四是，因城制宜、因灾制宜，做好最充分的应急储备和保障。如围绕极端高温、极端严寒，要注重做好农业生活物资储备、生活生产水源供给、灵活高效的电力储备、快速高效的消防救援等保障，确保人民群众、经济生产平稳度过极端危机时刻。围绕超强台风、超强暴雨等急性冲击，要做好民众安置空间、应急交通、应急网络通信等保障，妥善处置各种意想不到的灾害民众生活。

五是，按照天地合一的自然理念，更新优化传统的城市规划设计思路、方法和策略，努力打造亲自然城市、生物城市。城市规划要充分遵循地理地形条件，符合科学规律，适度留白，增加绿地面积，增加透水路面，加大屋顶绿化，保护生物多样性，保障城市水道畅通、保持气候通道畅通，积极打造公园城市、亲自然城市、生物城市，以强大的自然力，防范消解极端天气灾害的发生及其危害性。

作者：陶希东（上海社科院社会学研究所研究员）