新时代生态文明制度建设的逻辑

由中央宣传部、生态环境部组织编写的《习近平生态文明思想学习纲要》系统阐释了习近平生态文明思想的核心要义、精神实质、丰富内涵、实践要求。生态文明建设，不仅需要先进理念来引领，而且需要严密制度作保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，深刻把握生态文明建设在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位和战略意义，大力推动生态文明理论创新、实践创新、制度创新。深刻认识和准确把握关于人与自然、发展与保护、资源环境生态的关系，加快生态文明制度建设，不仅要改革违背生态规律的相关制度和制度性因素，规制不符合生态规律的经济行为，还应进一步提升资源环境生态保护相关制度的科学性和有效性，良法善治、刚柔相济，形成协同推进生态文明制度建设的合力，把制度优势更好地转化为“深入打好污染防治攻坚战”“有效防范生态环境风险”和“建设美丽中国”的治理效能，树立中国生态环境治理的制度自信。

一、制度建设是处理好人与自然、发展与保护、资源环境生态关系的关键

首先是人与自然的关系。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，防止破坏自然并可能由此带来的对人类自身的伤害。生态文明是人类在工业文明时代面临生态危机后对人与自然关系进行的反思，它强调“人与自然和谐共生”。处理好人与自然的关系，实现人与自然和谐共生，关键在于人。人类要尊重自然、顺应自然、保护自然，对人类自身行为尤其是人类生产方式、生活方式的管控与约束、规制与调整，把经济活动限制在资源环境生态能够承载的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间。

其次是发展与保护的关系。“绿水青山就是金山银山”是对“经济发展与环境保护的辩证统一关系”的生动阐述，深刻揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理，指明了实现发展和保护协同共生的新路径。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题。要从根本上解决生态环境问题，必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。绿水青山就是金山银山的理念就是新时代处理好经济发展与环境保护关系的基本遵循。

最后是资源、环境与生态的关系。人类社会的生产与生活需要消耗资源。资源环境生态就像一枚硬币的两面：一方面，资源的开采、加工、使用等在相当程度上意味着环境污染和生态破坏；另一方面，环境容量与生态承载力、生态产品与生态功能本身也是资源，环境污染与生态破坏也是资源的损耗。在资源环境生态三者关系中，节约资源是破解资源瓶颈约束、保护生态环境的首要之策，是破解三者恶性循环的“牛鼻子”。生态环境作为舒适性的提供者并担当着教育和精神价值的角色，正是当下人们对美好生活需要的一部分，也是优美环境的重要体现或主要功能，而且随着经济发展及社会进步，人们对优美生态环境的需要愈加强烈。绿色的生产和生活方式，既可节约资源，也有利于环境保护、避免生态破坏。

二、以良法善治形成协同治理的制度优势

制度体制机制创新不仅是生态文明建设的基本保障，而且会使经济社会各方面的发展更加绿色、更有活力。坚持和完善生态文明制度体系，要以改善生态环境质量为核心，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点，加快生态文明制度建设，提升资源环境生态保护相关制度的科学性和有效性，以良法善治形成协同治理的制度优势。

首先是最严格的制度、最严密的法治。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。习近平总书记多次强调“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保障”。一方面，生态文明的建章立制既要注重制度的系统性，使各项制度相互衔接、系统配套，又要注重制度的可操作性，明确具体、实在管用。制度建设应面向资源环境生态三大问题，涵盖政府、企业、社会三大主体，覆盖“源头严防、过程严管、后果严惩”三个环节，包括制度创制、体制改革与机制完善等方面。另一方面，法律是底线，环保违法的本质是没有了底线。在环保违法普遍存在的情况下，不可能实现环境质量的真正改善。要强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效。

其次，制度、体制与机制良性互动以形成持续推进环境质量改善的长效机制。生态文明制度建设应包括制度创制、体制改革与机制完善。生态文明的制度建设与制度体系的完善，应反映政府、企业、社会对生态文明的价值判断和价值取向，即包括强制性也包括引导性制度，既包括正式形式也包括非正式形式制度，既包括根本性制度也包括基本制度和具体规章制度。生态文明的体制改革，涉及理顺政府、企业、社会组织尤其是政府的隶属关系、管理权限划分等。机制完善就是生态文明制度体系的内在工作方式，包括政府、企业、社会组织及个人之间和各级政府之间、政府各有关部门之间的相互关系、内部组织和执行中的协作与协调，通过生态文明制度体系内部组成要素按照一定方式的相互作用实现“环境质量持续改善”的长效机制。

最后，生态文明制度建设是对资源环境生态问题及其引发的生态环境安全等问题的响应。生态文明应成为引导和约束政府、企业、社会三大主体的价值理念、行为准则。应以生态文明有效指导、规制社会经济的制度及其变革，社会经济发展制度对生态文明建设和环境治理要求的积极、有效、充分响应，环境治理制度对政府、企业、公众等行为主体的协商、沟通，有效调动各方力量形成协同推进生态文明建设的合力。

三、把制度优势更好地转化为治理效能，彰显生态环境治理的制度自信

资源环境生态问题能否有效解决或解决程度，是衡量生态文明建设成败或成效、绩效的标志。生态文明的制度建设，一方面，应以影响群众健康的突出问题、人民群众强烈的环境关切与诉求、制约中国发展的资源环境生态的短板、亟须应对的全球性环境问题为着力点，体现在资源环境生态问题的治本有道、治标有效；另一方面，以建设美丽中国、实现中华民族永续发展为目标，推动绿色发展方式和生活方式全面形成，促进人与自然和谐共生。

制定制度贵在管用，而管用就是要解决问题。生态文明制度的有效性应体现在治本有道、治标有效：一方面，生态文明建设不是仅仅着眼于解决具体的资源环境生态问题，更应立足于解决导致资源环境生态问题的长期得不到实质性有效解决的制度性、根源性、系统性因素上；另一方面，生态文明建设的成果最终应体现在“天蓝水清生态好”的生态与环境质量的改善上。治本有道是通过生态文明建设去抓环境保护的牛鼻子，而治标有效则应体现为“青山常在、清水长流、空气常新”，体现为能够满足人民群众对优美生态环境的需要。

要把生态文明的制度优势转变为生态环境治理的效能，以卓越的治理效能彰显中国生态环境治理的制度自信。可以说，中国生态环境治理的制度自信，源自于中国生态文明的制度建设和生态环境治理的实践，体现在环境质量持续性、整体性和根本性改善，人民群众向往美好环境的获得感和满意度的不断提升，促进人与自然和谐共生，开创人类生态文明新时代、引领全球生态文明建设，为全世界破解保护与发展难题、实现可持续发展贡献中国智慧、提供中国方案。

【本文为上海市哲学社会科学规划办公室特别委托课题《新时代生态文明建设研究》（2021ZQH013）的阶段性成果】

作者：包存宽（复旦大学城市环境管理研究中心主任、教授）；王丽萍（上海电机学院马克思主义学院讲师）