加快形成反电信网络诈骗治理新格局

近年来，电信网络诈骗犯罪数量持续处于高位，严重威胁人民群众财产安全，已成为群众深恶痛绝的一大犯罪类型。2020年以来，全国公安机关深入开展“断卡”行动，不断加强反电信网络诈骗宣传、开展预警劝阻工作，坚决打击电信网络诈骗犯罪活动，取得了一系列积极效果。与此同时，我们也应认识到，打击治理电信网络诈骗犯罪仍面临诸多痛点、堵点，亟待在法治化轨道上不断完善电信网络诈骗治理体系。

建立电信网络诈骗的源头治理规范体系。实施电信网络诈骗犯罪活动，离不开各类通信、网络技术，特别是网络第三方平台的技术支撑。在侦查实践中，电信网络诈骗犯罪活动往往通过租赁服务器、使用网络电话、养号买号、恶意注册、开发涉诈APP、出售公民个人信息等手段实施，因而通信、金融、互联网等行业主体应担负起反电信网络诈骗的主体责任。目前这一领域还普遍存在预防措施缺失、监管力度薄弱等漏洞。为此，应推动建立行业主体内部制度体系，将建立反诈防范机制、落实风险管理措施、承担可疑情况报告与协助配合等义务纳入其合规建设体系，同时加强行政监管和责任追究力度，督促其依法履行主体责任。

坚持对电信网络诈骗全链条打击，夯实薄弱环节。随着互联网的高速发展，物理空间与网络空间界限日益模糊，线上线下的无缝对接也导致社会生活日益在线化。网络时代，电信网络诈骗呈现出各环节既紧密相连、密切配合，又具有独立功能和属性的新特点。针对制造、销售移动电话卡批量插入设备、批量账号、网络地址自动切换系统等上游行为，现有法律规范体系尚未明确将其纳入规制范畴，但上述设备、软件大多专门或主要用于实施电信网络诈骗活动，若一放了之，则缺乏应有的震慑效果；若直接以诈骗罪帮助犯论处，由于诈骗共同故意的缺乏和因果关系流程不甚明晰，则存在法律适用的困境。即使肯定帮助犯的成立，亦难以确保罪责刑相适应原则的贯彻。因而，应立足于犯罪预防理念和打早打小策略，加强反电信网络诈骗全链条打击治理，依法对非法制造、销售、提供或使用专门甚至主要用于电信网络诈骗的设备、软件的行为给予行政处罚，并追究为帮助信息网络诈骗犯罪活动而实施的侵犯公民个人信息、洗钱等违法犯罪行为的法律责任。

明确电信网络诈骗的法律责任界限，统一司法适用。目前，电信网络诈骗帮助行为的责任追究存在行政责任与刑事责任界限不清、诈骗罪帮助犯与帮助信息网络犯罪活动罪之间罪名选择较为模糊的困境。具体而言，针对行业主体未履行反电信网络诈骗主体责任、涉诈主体从事涉诈产业的帮助行为，如何确定其是否构成刑法意义上的帮助行为，存在一些争议。从司法裁判看，电信网络诈骗帮助行为多以帮助信息网络犯罪活动罪定罪处罚。不过，因该罪入罪标准的模糊和竞合处断的混乱，导致其司法适用呈大规模扩张之势。因此，应当明确行业主体的作为义务，遵循行政责任—刑事责任的认定逻辑，以行政责任作为责任承担的基础和主体，以中立帮助行为理论限制刑罚权的发动。针对涉诈主体违反不作为义务的行为，应遵循刑事责任—行政责任的认定逻辑，发挥行政责任对刑事责任的前置限制功能，为社会危害性尚不严重的行为设置出罪通道，以此实现反电信网络诈骗行刑责任体系的衔接。诈骗罪帮助犯与帮助信息网络犯罪活动罪的区分在于“实质参与性”标准，即行为人的主观犯意联络、客观行为与危害后果因果关系作用力紧密的，则应作为共犯处理而非一味适用帮助信息网络犯罪活动罪。

加大与国际刑事司法合作力度，加强对电信网络诈骗犯罪跨境追赃。随着境内实施电信网络诈骗犯罪的生存空间不断缩小，电信网络诈骗犯罪活动呈现向境外尤其是犯罪治理较为薄弱的东南亚、非洲国家转移的趋势。由此，开展跨境追赃和加强国际刑事司法合作成为打击电信网络诈骗的必然选择。由于面临语言、文化、制度障碍和高昂的刑事司法成本，警务合作和公约、条约、合作协议等文件的适用率还不尽如人意，再加上电信网络诈骗犯罪与洗钱活动紧密相连，公安机关追逃追赃面临很大挑战。为此，应当充分利用公约、条约、合作协议等文件，如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》等，开展警务执法合作，不断加大跨境执法合作力度和范围。同时，不断在合作实践中完善刑事互助政策，且注重与反洗钱机构的合作，以全面、及时获得诈骗集团洗钱信息情报，确保跨境追赃和国际刑事司法合作工作顺利开展。

强化电信网络诈骗被害预防和被害人权利救济机制。犯罪预防是犯罪治理的基本目标和有效手段。犯罪产业化水平的提高，不仅会使犯罪分工加强、犯罪链条加长、反侦查能力提升，更会使相应的被害人数倍增，被害程度加深。立足于被害人与涉诈行为人的互动关系，应通过建立预警劝阻、紧急止付、快速冻结等机制开展被害预防工作。就被害人权利救济而言，电信业务经营者、银行业金融机构和非银行支付机构、互联网服务提供者因未采取必要措施或未按规定履行义务造成电信网络诈骗损失扩大的，依据《中华人民共和国民法典》侵权责任编的相关规定，应根据过错情况依法承担相应民事责任。然而，分散的被害人难以获取上述行业主体违反法定义务以致使其遭受民事侵权的证据，因而应尽快建立公安机关协助提供有关情况和证据的具体程序及救济途径。

作者：阴建峰（北京师范大学法学院副院长）