科学推进以县城为重要载体的城镇化 促进城乡融合发展

“郡县治，天下安。”自古至今，县城对于国家治理和社会秩序的重要性不言而喻。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农、城乡关系具有重要意义。在新时代中国特色社会主义现代化强国的征程中，推进以县城为重要载体的城镇化成为国家现代化战略推进中的核心关注之一，意在进行新的国家治理尺度调适，科学推进面向城乡融合发展，进而助推国家全面现代化。

推进以县城为重要载体的城镇化建设为何重要

城镇化是现代化的标志，城镇化是一种生活方式、一个社会过程。作为城之末、镇之始，县城独特而重要。据统计数据显示，2021年末全国常住人口城镇化率达64.72%，中国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县城的常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。这从一个侧面回答了为什么要推进以县城为重要载体的城镇化。《意见》便正是对当下重大发展节点阶段的政策回应和制度安排，是对为什么要发展县城、要发展什么样的县城、要怎样去发展县城的一次集中寻解。《意见》以县城为重要载体，围绕科学把握功能定位、分类引导县城发展方向，培育发展特色优势产业、稳定扩大县城就业岗位，完善市政设施体系、夯实县城运行基础支撑，强化公共服务供给、增进县城民生福祉，加强历史文化和生态保护、提升县城人居环境质量，提高县城辐射带动乡村能力、促进县乡村功能衔接互补，以及深化体制机制创新、为县城建设提供政策保障等方面，勾勒出了城镇化建设的新图景。

值得注意的是，对此建设图景的认识，不应局限在县“城”建设的维度，还要有关联性的“乡”以及“城乡融合”的视野。正如《意见》所指出的那样，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。这背后有一个深刻的大局观和全局意识，即以城乡融合为关照的全面现代化。这对于在面对实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局这“两个大局”的情势下，以中国式现代化道路尤其是中国式城镇化新道路来建设“强大国家”与“美好社会”，是战略节点式的支撑布局，具有重要的战略贯通意义。

作为一个基本行政单元和空间单元，县城不是孤立的存在，它上承大中城市，下接广袤乡村，是国家治理纵深中的关键节点和战略载体依托。根据有关研究，全国规模达到500万人口的城市有91个，吸纳了全国接近7.9亿人口，而几千个县城和乡镇覆盖的人口则很少，乡村占了另一个大头。一方面，“大城大村”是一个长期存在的现实。另一方面，通过城市化带动乡村发展，是现代化转型的基本经验。现在中国农业GDP占比约7%，而农业人口占比仍然高达23%。参考德邦证券的测算，我国近1900个县城的平均城镇化率却只有24.2%，这一数值甚至不到全国的一半。产城不融合，尤其是产业对乡村、城镇的支撑度低、职住比例不合理，成为制约乡村现代化，也是制约城市现代化的另一个现实。与此相伴的，是大量农民工常年往返于县城和农村之间，“工农兼业”与“城乡双栖”较为普遍，但非充分就业下兼业获得、出行交通、阶段性居住等成本较高、效率较低。对这些问题，基于县城以及扩散至县域来思考和设计城镇化，贯通城市群、大中城市以及乡村发展，形成动态均衡的城乡空间格局、产业格局、人口格局和管理服务格局，以县城为重要载体的城镇化具有独特的优势和价值。

党和国家高度重视城乡融合发展。城镇化的“中国道路”经历了抑制型的城镇化、补偿型的城镇化以及再平衡的新型城镇化，取得举世瞩目的成绩，一个脱胎于“乡土中国”的“城乡中国”正逐步快速演进成型。党的十八大以来，随着对城镇化规律认识的加深，在更高位阶上来调适城乡关系、建构国家现代化的底层基础，旨在推进城乡融合的一系列政策方案不断推出。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了推进以县城为重要载体的城镇化建设和县城建设的任务举措。与此同时，一系列将城镇化战略与乡村振兴战略融合推进的布局通过，诸如中央一号文件、城镇化专项规划、乡村振兴专项规划以及特色小镇发展规划等也随之跟进。这深刻地表明，国家建设已然走到了直面大中城市“城市病”与大量中小城镇低质量问题并存的新阶段，县域城镇化需要通过合理规划县城类型、分类施策和兜底发展、持续升级的方式来实现发展转型。其中，以围绕市民化为中心解决“半城镇化”的遗留问题，以结构功能改进的城市更新来实施再城市化、提升城市品质的优化问题，从本质上讲，都是在进一步拓展和丰富物的城镇化、物的现代化（如基础设施和服务载体等）基础上，向以人的城镇化、人的现代化的过渡、升级和发展。这将带来面向城乡融合发展的城镇化建设之新愿景与新路径。

如何推进以县城为重要载体的城镇化建设

阶段性地看，面向城乡融合发展,如何推进以县城为重要载体的城镇化建设，《意见》给出了清晰的时间表和路线图。从问题导向上看，以县城为重要载体的城镇化建设需要致力于五个“提”：即促进县城产业配套设施“提质增效”、市政公用设施“提档升级”、公共服务设施“提标扩面”、环境基础设施“提级扩能”，以及增强县城综合承载能力、提升县城发展质量。显然，这需要在坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要的基础上来循序展开，基本的路径是因地制宜、补齐县城短板弱项。从目标上看，近期到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。更长期的目标，则是在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

面向城乡融合发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设，需要关注三个至关重要的问题：

一是分类治理。合理分类、以类施策，是政策规划科学性提升和有效性提高的基础。《意见》具有显著的前瞻性，基于对城镇化新发展阶段的新判断，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，在统筹发展和安全的基础上，合理确定不同类型县城的发展路径，意义重大。这不仅意味着对以县城为重要载体的城镇化发展提供了更清晰的思路，同时对于县域城镇化也有了更深刻的认识。对大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城的五大类划分，能够更为精准地定位其发展。“加快发展”“积极培育”“合理发展”“有序发展”和“引导转型发展”等表述，代表着对以县城为重要载体的城镇化类型的新认知和实践政策的新布局。无论从与城市群和都市圈的融入而言，还是从发展出先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能而论，或是从有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑来看，抑或是为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑而论，甚或是促进人口和公共服务资源适度集中、加强民生保障和救助扶助来讲，县城不是千城一面的，以县城为重要载体的城镇化的发展愿景不应也不可能是相同的。面对大中城市、面对各种功能性和节点性自主运转县城，存在着人口的集聚或疏散问题，其流入流出的方向不同，决定了其城镇化的方式也应各不相同。除了对面强大都市“虹吸力”的卫星城模式具有较为显著的域外人口流入以外，专业功能、农产品主产区、重点生态功能区三类县城在很大程度上都是县域内人口向县城集聚、是域内流动状态，人口流失县城则有可能为前四类县城提供农业转移人口。这就说明，未来以县城为重要载体的城镇化过程中，县域层次的城乡发展将会面对至少三类融合模式，即围绕都市发展的卫星城模式，围绕域内流动的县乡模式，以及围绕持续流出的中心县镇模式。前者更多的是市场化的产品发展和人口集聚，城乡融合发展的市场化机制居主导作用；中者是政府规划引导、市场循序强化的混合式作用机理；后者则是在极大程度上需要政府托底和保障的规模收缩、结构优化和功能升级的行政模式。当然，这仅仅是从政府与市场关系的角度出发，从以县城为重要载体的城镇化过程中的配置资源方式及其程度而言的，并非决然，但是这较大可能代表着以县城为重要载体的城镇化的成长谱系。这样的认识，对于国土空间规划的推进以及以补短板、强弱项为基本思路的县城发展，提供了深化认识和优化实践的一种进路。

二是精准新基建。新基建是包括新的基础产业、基础设施、基础服务等在内的基本条件和基础环境建设。这是以县城为重要载体的城镇化得以健康可持续发展的基础。在引导县城分类发展的基础上，需要关注如下领域问题：其一，产城融合的新基建。产业是县城建设发展的根基。解决产业平台功能薄弱、配套设施不健全的问题，有助于降低企业生产成本和交易成本、更充分发挥县城劳动力和土地相对低成本优势，从而减少产业集聚过程中的人力筛选、提升企业市场粘性和促进更充分就业。通过增强产业支撑能力、提升产业平台功能、健全商贸流通网络、完善消费基础设施和强化职业技能培训等途径，以“粮头食尾”、“农头工尾”为抓手，县城产业发展与较高质量就业相融合的产城融合，是以县城为重要载体的城镇化走向成功的关键环节。其二，设施支撑的新基建。一些县城管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差、停车场建设滞后、客运站设施落后等状况，在很大程度上降低了县城对人口的承载力与吸引力。需要通过完善市政交通设施、畅通对外连接通道、健全防洪排涝设施、增强防灾减灾能力、加强老化管网改造以及推进数字化改造等，来夯实城市运行的基础条件。其三，服务民生的新基建。不少县城的公共服务供给总量不足、质量不高，义务教育、医疗卫生、托育养老和文化体育等公共服务供给参差不齐、面向“一老一小”方面的服务更是不敷为用。为此，可以通过完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施等方式，来持续不断强化公共服务供给、增进县城民生福祉。其四，人居环境的新基建。污水收集管网覆盖不足、垃圾焚烧设施缺乏、黑臭水体尚未消除、蓝绿生态空间有限等环境基础设施缺口较大的问题，形成了县城发展约束。这就需要通过加强历史文化保护传承、打造蓝绿生态空间、推进低碳生产生活方式和完善垃圾收集处理体系等文化与生态举措，提升县城人居环境质量。其五，县乡衔接的新基建。进入以工补农、以城带乡的新阶段，应推进县城供水、供气、供热管网等基础设施向乡村延伸，促进县城公共服务，如医疗、卫生、教育、养老等服务向乡村覆盖；推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等，促进县乡村功能的衔接互补。当然，需要指出的是，精准新基建绝不意味着资本野蛮生长式的“狂欢”与放任，更不意味着对基层民众形成某种程度的剥夺。该命题的提出，内含着对以县城为重要载体的城镇化开放建设方式的优化及其对资本逻辑的规训，以便发展成为参与机会公平、成本风险共担和发展红利共享的合作治理和共同富裕过程。

三是注重认同建设。对于以县城为重要载体的城镇化而言，既需要推进迈向现代化发展的物质基础与法治条件，也需要形成融合传统、尊重共识、符合常理的社会信任和社会认同。以法治为基础内容的城镇化认同建构，实际上是对基于新空间、新实践和新交往基础上的市民化心理文化秩序的建构和发展过程。这就需要降低城镇化过程中空间再生产、身份再生产、社会结构再生产与文化再生产的过程性紧张、冲突甚至是撕裂，减少社会转型发展阵痛。将城镇化的物质现代化与人的现代化，尤其是人的精神文化的共同富裕做一个大体匹配性的安顿。这对于以县城为重要载体的城镇化是否建成、是否有内涵质量至关重要。为此，载体上的“看得见山、望得见水和记得住乡愁”与心理文化上的信仰、信任、法治、理性、合作和宽容等价值建设需要一体推进，以提高城镇化建设的厚度和深度。从面向城乡融合发展而言，对于广袤的乡村在认同建设上则更需审慎有度、渐进而为。乡村有着自身的内在结构和运行逻辑，在观念与行为上均表现出颇为不同的经济、社会和文化秩序。县域城镇化的过程中，乡村面临着一系列的解构与重构，空心化与再聚集时时刻刻都在发生。但是，这些变化并非是完全同步的，甚至也有可能是不同向的。这就意味着，乡村振兴需要对城镇化进行有机战略衔接，但要合理区分它们之间的逻辑差异。不能完全以市场化为主导的工业化、市场化和城镇化逻辑来看待乡村；当然以线性的乡村视角来设置县城、城市的发展思路，也会陷入歧途。在一个总体呈现熟人社会的乡村内部，血缘、亲缘和地缘纽带浓密，空间单元因地方性网络的密织而表现出较强的封闭性和一定的开放性杂糅。围绕生产体系、经营体系和服务体系的农业结构性重塑，与正发展中的自治为基、法安天下、德润人心的治理结构和秩序的变迁，正处于彼此不断调适和互嵌的过程之中。乡村的文化建设与认同发展，存在着一个赓续传统与面向未来的整合、融合与再塑造过程，既需要从传统中汲取合理的养分，又面向市场化牵引、产业化发展等引发的治理结构性再造，来形成法治化的新乡土治理。这是一项长期而重要的基层建设任务。乡村不应是城市、城镇单向度的资源供给者，而应是与城市互动共通、共进、共融的合作者、协同者。以城乡网络的思路来思考县域城镇化过程中城与乡的彼此融合、互相支撑又相对独立关系，其建设的文化进路、发展方式和认同机制，需要得到更为审慎而积极的对待。

面向城乡融合发展的县城现代化如何突破关键难题

尽管历经沧海桑田，县治而国安的逻辑至今仍坚如磐石。在新时代，这样的逻辑需要得到时代的接纳并嵌入到新的治理发展主线之中，方能得到扎根并释放其应有的活力。面向城乡融合发展的县城现代化，有何关键难题，又该如何突破？这需要有更多的关注。

城镇化是一个自然历史过程，有其发展的客观规律，也需要有遵循规律基础上的能动努力。鉴于我国县城以及县级市、或类似于县级建制的区域众多，以县城为重要载体的城镇化所涉及到的广度、深度、速度和力度等都将是巨大的，具有人类现象的特征。但问题随之而来，在如此大规模、长时段和广范围的城镇化进程中，如何获得充分要素并得以合理配置，极其重要。当下的讨论，不是以县城为重要载体的城镇化要不要发展的问题，而是一个要如何发展、如何发展得更好的问题。我们认为，其中最基本的难题依旧是人口、土地、资金等基础要素问题。

任何发展都需要成本付出。但是，不同发展的成本付出具有不同的利益函数，也面临着不同的风险。从最一般的意义上讲，新形势下，以县城为重要载体的城镇化对于构筑合理的城镇体系、扩大内需具有直接而重要的意义，同时有利于促进城乡融合发展、更好地满足县域人民对美好生活的需要。以人为核心的城镇化，在此论域内自然转变成为以人为本的城镇化，在基本价值内涵上不会有根本分歧，但在具体操作层面上，还是需要直面人从哪里来、到哪里去，土地从哪里来、用到哪些领域上，以及钱从哪里出、花到哪里去的问题。这些都是最基本也是最值得深究的问题。“人、地、钱”三要素在城乡间的转移是城镇体系协同发展的保障，但是如何配置，却存在着生成与做成、演进与建构的分殊。生成、演进的路数代表的是市场化模式，做成、建构的方式意味着基于人为设计的行政主导模式。实际上，经济社会发展到今天，可能很难想象城镇化这类多议题叠加型的经济社会发展是由单一的市场政策或行政规划带来且持续的。不仅如此，还需要考虑到社会力量的承载力与行动力，对于城镇化的复杂影响。在发挥市场对资源配置的决定性作用以及政府更好地发挥其应有作用的条件下，形成政府、市场与社会的多方合力，以此来解决县城落户吸引力不足、城镇建设用地指标紧张与农村建设用地大量闲置并存，以及资金普遍匮乏等状况。从前述对县城分类设置发展方向的角度讲，对于不同类型城镇化的人、地、钱问题，应该有不同的出路。

《意见》对此给出了思路，即深化体制机制创新，为县城建设提供政策保障。一则，健全农业转移人口市民化机制。就近就地城镇化是以县城为重要载体的城镇化的主要人口流动形态。对县城而言，这是一个“来得了、留得下、发展好”的问题，包括原住民和新市民的融合化发展。对于乡村而言，则是一个“出得去、回得来、能选择”的问题。这两个层面不贯通，以县城为重要载体的城镇化始终会被“卡脖子”。目前，一定程度上存在的“留不下的城市、回不去的乡村”在大中城市的流动人口身上比较凸显，在县城一类的城镇也程度不同地存在着，过高的不合理城市融入成本是其中的关键制约因素。这就需要通过全面落实取消县城落户限制政策，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制等方式，来解决在许多大中城市所遗留的“半城镇化”问题，即农业转移人口难以市民化的问题。其中，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益，极为重要。二则，建立多元可持续的投融资机制。资金匮乏是突出瓶颈之一。对公益性项目加强地方财政资金投入，其中符合条件的项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持；对准公益性项目和经营性项目，鼓励增加中长期贷款投放，支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。三则，建立集约高效的建设用地利用机制。加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，推广节地型、紧凑式高效开发模式，合理安排新增建设用地计划指标和用地准入门槛，保障县城建设正常用地需求。从持续发展的角度看，需要在进一步加快创新农村“三块地”改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）的基础上，探索建立城乡统一的经营性建设用地市场，构建贯通城乡的多层次住房体系。促进人口、土地和资金在城乡之间的“双向奔赴”，将自上而下的政策布局与自下而上的实践促进结合起来，是以县城为重要载体的城镇化得以稳健发展的基本思路。尽管如此，还是需要清醒地认识到，实践中资源配置的等级性惯序机制具有强劲的影响力，稀缺的要素性发展资源是否能够如愿配置到县城以及中心城镇，既减少按照行政等级配置资源所形成的扭曲，又确保跨期跨空配置效率与市场活力，仍需要行政的调节和助力。尤其对于已然蓬勃发展的特色小镇等一类的产业小镇，如何与县城开放互动的共生体系、有更多社会资本的建设性参与，则需要在遵循市场规律基础上予以政策支撑和发展保障。当然，更多地借助市场力量激活微观经济主体的创新活力，增强县域经济的循环造血功能，是实现县域经济可持续高质量发展的基础，同时也是以县城为重要载体的城镇化得以健康发展的有力保障。

城镇化是一个复杂的空间均衡和经济社会发展过程。把以县城为重要载体的城镇化做长时段观察，对应良性互动共生的城乡融合式城镇化发展需求，需要关注可能存在的五大风险：一是耕地红线风险，以土地为发展中心模式的地方容易突破红线，造成对农地资源的不断侵占，出现缺乏合理规划下的城市用地紧张与“摊大饼”式浅表开发、乡村部分土地撂荒并存状况。二是地方债务问题，避免过度举债进行大规模基建开发、“人为造城”因缺乏产业支撑和产城融合而形成“鬼城”，致使债务高企、难以为继。尤其要抑制不切实际的“县城首位度”倡导所形成的潜在和长期风险，纠正和消除人为扭曲的过度大城市化现象。三是同质化发展风险，跟风式建设、低端重复建设和无序竞争，引发无后劲、无特色、无前景的弥散状态。四是盲目浪费问题，诸如忽视产业集聚、人口流动、区位特点以及资源支撑等因素，做“大水漫灌”式基础设施建设和公共服务覆盖，造成资源错配和大量闲置。五是脱离人的需求风险，大拆大建、贪大求洋，忽视地下空间开发与管网建设，无法回应信息化和智能化的新发展趋势等。这些问题，需要在以县城为重要载体的城镇化的规划、建设、运营、管理和服务的过程中，形成系统思路和整理性治理格局，以此来解决碎片、应景和被动的状况。尤其需要指出的是，新冠肺炎疫情和形势变局下的脆弱性为大城市格局带来新思考，即需要高度关注包括县城在内的城市韧性建设和社会韧性在乡村的发展。在以县城为重要载体的城镇化快速推进的过程中，把县城的城市安全和韧性建设纳入到与乡村社会韧性的关联建设之中，需要理性审视城乡融合发展态势下的新乡土中国如何得以联动性的发展和互动性的升级。简单地切割之，国家和社会的安全感与归宿感则会长期处于极大的不确定性风险之中。

城镇化是一个由物到人、由载体到文化、由结构到功能、由管理到治理的整体性跃迁过程。以人为中心的新型城镇化，落定到县城场域，需要有深切面向城乡融合发展的思维和视野。以现代化观之，作为中国现代化重要节点的县城现代化，其发生、发展的可靠载体与现实场域是县域，是包括广袤乡村在内的基层社会。县域的现代化，在依托于以县城为重要载体的城镇化推进的同时，从其根植的土壤、建设的内容、发展的基础和未来的愿景而言，实质就是一体推进城乡的融合化发展，面向城乡融合来规划和实现城乡融合发展，这是中国式现代化题中应有之义。很难想象，没有现代化的乡村和城镇，县城能够“独善其身”地获得长久的发展与繁荣，从中国全面现代化的内涵期待中，这自然也将会是一种显著的遗憾。

国家社会的深度现代化，需要结构功能优化升级的农业农村现代化，而这样的现代化在其现实性上，最具合理性和可能性的是在县域基层场域中以共生性的工业化、城镇化与现代化方式来予以达成。既往那种单向度的城市化或城市中心主义，抑或是过度强调乡村本位的自然主义，对于城镇化的健康发展是不利的，对于乡村的现代化建设亦会带来伤害。在城乡关系出现重大变迁以及经济社会出现结构性巨变的当下，重新动态性地思考和系统性地审视诸如城市与乡村的新互动、新平衡和新发展，极为重要。“各美其美、美人之美、美美与共，天下大同。”从城乡发展的辩证法中，当下最为需要的，是在结构与功能逐步迭代升级基础上建立起对城乡关系适切的主体间性认识，这既是未来县域城镇化可以合理安置的基础，也是理性思考中国由深厚的乡土性向现代城市性转变过程中，在深切尊重传统性基础上，国家治理获得现代性转化和创造的条件。这就需要我们在新发展阶段，更加自觉地贯彻新发展理念，构建新发展格局，以实现面向城乡融合发展的城镇化高质量发展。要更为深度地将新型城镇、乡村振兴战略衔接起来，以政府、市场与社会协力治理的方式来突破城镇化的深层约束，以新型城镇化治理结构、投资模式、开发方式、成本机制、参与方法来促进以县城为重要载体的城镇化的共建共治共享。以此出发，让面向城乡融合发展的县域城镇化在创造中国式城镇化新体系、实现中国式城镇化新道路的发展上持续发力，同时有益于将这种建设循序转变成为实现人民共同建设安居乐业美好家园、达成共同富裕、共享发展成果的发展之旅与人民之治。

【本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”(批准号：20AZD031)和国家社科基金后期资助项目“新型城镇化战略与国家治理现代化研究”(批准号：19FZZB008)的阶段性成果，获得江苏高校优秀创新团队建设项目“地方政府与社会治理”(项目编号：NH33710921)支持）】

（作者系苏州大学政治与公共管理学院教授、应急管理研究院院长，苏州大学中国特色城镇化研究中心、东吴智库研究员）