激发县城活力 促进城乡融合

县城是城乡融合发展和共同富裕的关键枢纽，在我国未来城镇化布局中占有重要地位。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》以下筒称《意见》，指明了县域城镇化发展方向，将在“十四五”乃至更长时期影响县域经济社会的高质量发展。

推进县城建设是高质量发展的内在要求

县城在我国经济社会发展中的地位十分重要。从区划看，县及县级市数量分别为1472个、394个，合计约占县级行政区划数量的65%。从人口看，我国一半左右人口居住在县域，其中县及县级市城区人口合计2.5亿，占全国城镇人口的近30%。从经济看，县及县级市GDP体量占全国GDP的近2/5，其中作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。

从局部看，县城发展总体面临两大形势。一是尽管多数县域常住人口在净流出，县城人口总体持续集聚但将日益分化。随着中国经济转型，农村富余劳动力就地转移、返乡创业现象日益增加，农民在县城就业安家现象普遍。当前占县城总数约85%的大多数县城人口仍在增长，一些县城人口增速甚至超过城市，只有约15%的县城人口在持续减少。从趋势看，在城镇化中后期，随着人口持续向大城市、都市圈和城市群集聚，县城人口将更加呈现持续集聚、大体稳定、持续减少等差异化趋势。二是县城建设发展明显滞后，与满足广大人民群众美好生活的需要存在明显差距。尽管过去县城建设取得长足进步，但与城市相比，县城仍普遍存在产业支撑能力不强、市政设施水平不高、公共服务供给不足、人居环境质量不高等问题。并且，作为通常的县域政治经济文化中心和人口聚集中心，县城建设发展关系县城乃至县域的民生质量。

从全局看，县城建设是党中央、国务院在新发展阶段作出的重要决策部署，短期有利于扩大内需，中长期有利于推进新型城镇化、城乡融合发展、推进共同富裕。从短期看，当前县城人均市政公用设施固定资产投资、人均消费支出分别仅为城市的1/2、2/3左右，县城建设有利于开拓新的巨大投资消费空间，促进形成强大国内市场。从中长期看，当前县城城区人口平均约13万，县城建设有利于完善以城市群为主体、以都市圈为重点、以中心城市为引领、中小城市分类发展的新型城镇化战略；县城位于“城尾乡头”，县城建设有利于推进城乡要素跨界配置和产业协同发展，支撑乡村振兴和农业农村现代化；县城建设将缩小地区差距、城乡差距、收入差距、基本公共服务差距，有利于增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

科学认识和正确把握县城发展的总体趋势

县城建设既要立足县城本身，还要跳出县城看县城，从县域全境以及县域与周边地区特别是大城市的关系全面把握。重点是做好以下三方面工作：

一是分类特色发展。县城数量大、类型多，情况千差万别，有些县城人口超过20万甚至50万，有些县城人口不到5万甚至不到1万。推进县城建设需充分尊重县城发展规律、立足地方实际条件，在完善产业支撑、市政设施、公共服务、人居环境等四大领域综合服务功能的基础上，突出特色、错位发展。中央以主体功能区规划为基础、结合都市圈城市群规划发展，首次将县城划分为五类并提出原则性指引：加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。并且，鉴于县城产业基础普遍薄弱，政策高度重视培育发展特色优势产业，并基于五类县城划分提出不同的产业发展方向。但需注意的是，五类县城划分并非是完全并列的关系，其中存在重叠。比如，第一类位于大城市周边的县城依据是否位于都市圈和城市群范围内划分，而全国位于都市圈范围内、都市圈外城市群内、城市群外的县城数量大约各占1/3，即使是都市圈内的县城也有可能同时为其他类型县城。因此，县城建设需按照分类引导的原则，坚持“一县一策”。

二是辐射带动乡村。县城建设不只是要把县城建好，还要辐射带动县域广大乡村，让县城建设发展的成果更加惠及整个县域。当前我国5亿农村常住人口中的大部分居住在县域内的乡村地区，即使城镇化率在2035年达到约75%，乡村常住人口仍将高达约3.5亿。与2020年县城建设相关文件对比，本次文件的一大亮点是促进县城与乡村功能衔接互补，要求推进县城基础设施、公共服务向乡村延伸覆盖，核心是建立健全县城辐射带动乡村的长效机制。考虑到乡村人口仍在大量向城镇集聚，在推动县城辐射带动乡村工作中，要以发展的眼光看问题，既要立足县域人口分布现状、也要立足长远，兼顾公平与效率，创新县城辐射带动乡村的模式和方式，促进相关建设在短期和中长期的效益优化。

三是统筹发展安全。县城建设需回答钱从哪来、地怎么管、怎么建设等核心问题，这些问题分别与财政安全、粮食安全、文化和生态安全等问题密切相关。针对“钱从哪来”问题，鉴于县级层面财力普遍不足、一些地方债务风险较为突出等情况，政策要求在科学编制和完善建设方案的基础上，区分不同类型建设项目性质，通过多种方式积极引导支持各类市场主体广泛参与，并及时总结推广示范地区典型经验。针对“地怎么管”问题，鉴于县城建设用地利用总体粗放和乡村建设用地存量巨大等情况，政策要求严格落实耕地和永久基本农田，加强存量建设用地再开发，合理安排新增建设用地指标，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市等。同时，政策还首次提出建立健全省以下财政转移支付、城镇建设用地增加规模与农业转移人口市民化的人地钱三挂钩机制。针对“怎么建设”问题，鉴于一些地区在建设中“贪大媚洋求怪”以及只重视“面子”、不重视“里子”等情况，政策要求守住历史文化根脉、防控灾害事故风险。

作者：熊柴、陈伟（浙江清华长三角研究院产城融合研究中心）