协同立法：法治中国建设的重大举措

2022年3月11日，十三届全国人大五次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》（以下简称《决定》），贯彻国家区域协调发展战略、总结地方实践经验和做法，明确区域协同立法、区域发展合作机制在国家法治体系中的地位。其中，第10条第3款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第49条第3款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第80条规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”《决定》肯定了区域法治的尝试、探索，将地方成功经验上升为国家法律，协同立法由部分地方的区域创造，成为具有普遍推广意义和价值的法治实践，区域法治实践中由地方和区域探索的联合立法、合作立法、协作立法等，统一正名为协同立法，从此，省域、市域之间和省域、市域内都可以“名正言顺”地开展跨行政区域的协同立法，这是立法领域的重大创新，是深化全面依法治国实践、推进法治中国建设的重大举措。

贯彻习近平法治思想。人民代表大会制度是我国根本政治制度，地方组织法是关于地方人大、地方政府的组织和工作制度的基本法律，是宪法关于地方政权建设规定的立法实施，是地方各级国家权力机关、行政机关行使职权、履行职责的重要制度保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视地方人大工作、法律实施和政权建设。2019年7月，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，要求地方人大及其常委会要“围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。《决定》深入贯彻习近平法治思想，落实党中央全面依法治国战略部署，坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，明确地方人大、地方政府相关责任，明确法治政府的原则要求，尊重地方的首创精神，充分考虑地方人大和地方政府贴近基层、贴近群众的特点，充分反映地方政权机关工作、建设和基层治理新成果新经验，总结地方实践中的好做法，更好发挥地方人大和地方政府在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，在全面建设社会主义现代化国家新征程上，推动法治中国建设迈出新步伐、创造新成就。

全面深化依法治国实践。“法不察民情而立之，则不威。”我国是统一的多民族国家、发展中大国，有广袤的领土领海，还是人口大国，历史悠久、地区差异巨大，不同地方、不同区域、不同民族的人们有不同的生活方式和风俗习惯，同时，东、中、西部区域经济社会发展水平也存在较大差距。俗语说，“百里不同风，千里不同俗。”全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，这是基于对法治国家建设基本规律、中国国情科学认知的基本判断与科学决策。“法治体系”是相互衔接、多层次、立体化的法治谱系，表明全面推进依法治国、建设法治中国是一个长期的、动态的系统工程，由若干子体系构成有机整体，并能够进行更加细化的目标和任务分解，促成具有可操作性的具体法治。坚持一致性和多样性统一，科学把握差异性，注重地域特色，提供多元的有效规范供给，建立高效的法治体系，是深化全面依法治国实践的时代要求、必然选择。在坚持法制统一、法治中国建设一体推进的基础上，辩证认识疆域辽阔、地域差别、民族多元、文化多样的实际国情，贯彻新发展理念，因地制宜、大胆创新创造，突破传统行政区划边界既有思维，积极践行系统观念，兼顾地方与区域、局部与全局，重视地方、区域协同共进，大力开展区域协同立法，激发具体法治的创新活力，推动区域法治发展，持续拓展国家法治多样性新形态，探索法治新境界，展现国家法治生机与魅力。《决定》的通过、实施，开辟区域法治发展的广阔空间，为区域法治有序发展提供了基本遵循。

推进国家区域发展战略。我国地域广袤辽阔，资源禀赋的区域差异多样，地区发展基础差距明显，区域发展不平衡一直是经济社会的显著特点，区域发展不平衡不充分的问题还将长期存在，加强地方合作、区域协同，推进区域协调发展是宪法序言中贯彻新发展理念的重要组成内容。进入新时代，国家区域协调发展战略深入实施，以京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展五大重大国家战略为引领，连南接北，承东启西，以东部、中部、西部和东北四大区域板块为支撑，优势互补，交错互融，构建起高质量发展的区域协调发展新格局，打造引领高质量发展的重要动力源，探索协同推进生态优先和绿色发展的新路子；四大区域板块强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展。法治是区域协调发展的基础保障，区域协同发展合作机制需要法律确认，区域营商环境优化依靠法治支撑，区域投资指引、“红绿灯”信号离不开规则明示；推进法治政府建设，构建稳定、透明、可预期的市场规则体系，打造市场化法治化国际化营商环境，实施更宽领域、更深层次对外开放，必须着力规则对接，加强制度创新。所以，推动新时代区域协调、高质量发展，法治不应缺位，也不会缺席、更不能缺失。为此，习近平总书记提出明确要求，“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制”。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》强调指出，“实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分”“建立健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制”“健全区域发展保障机制”“建立健全区域协调发展法律法规体系”。推动区域协调发展，加强大江大河生态保护和系统治理，不只要素流动开放，更要突出区域制度创新、制度开放、地方协同和法治引领，从而为区域协调发展、区域合作治理提供充足的法律资源和有效法治保障，这是《决定》的深刻意涵、价值取向、行动逻辑和明确指引。（戴小明）