建立完善的外商投资国家安全法治体系

发展是安全的基础和目的，安全是发展的条件和保障。改革开放40多年来，我国通过创造更有吸引力的外商投资环境，极大促进了社会经济发展，推动了全球化和世界经济的融合，深化了国际分工和全球价值链重塑。但在吸引外商投资促进本国经济发展的同时，维护国家经济安全也是十分重要的问题。外商投资不仅涉及国内法，同时涉及国际规则和世界主流导向。

当前，我国在外商投资国家安全方面的法律主要包括：一是反垄断法。该法第31条规定：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”二是国家安全法。该法第19条规定：“国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，健全预防和化解经济安全风险的制度机制，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全。”第59条规定：“国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险。”三是外商投资法。该法第35条规定：“国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。”“依法作出的安全审查决定为最终决定。”

在这些法律文件及其规定中，外商投资法中规定的“安全审查”只是一般性原则规定，制度比较粗疏，缺乏法律规范的系统性和可执行性，也缺乏公平、公开、透明的公认原则。反垄断法等法律文件出台较早，法条规定简单，规范内容不明确，难以把握，随意性较大，可能造成执法混乱。总之，外商投资国家安全法治的相关规定散见于各个法律，导致外资进入存在规则不清楚的地方，可能让有关市场主体望而却步，达到引进外资的初衷和目的存在困难。

从全球视野看，外商投资国家安全审查内容，采用政府规章的形式进行政策性、一般性原则的规定，并不是现代世界发展主流，不能更好地吸收外资。我国亟须健全和完善外商投资国家安全法治体系，对审查制度、审查主体、审查程序、调查程序、决定程序、审查原则、审查方向、审查要素、审查监督等予以系统化、规范化。

因此，我们应当加强和细化外商投资国家安全审查的法治化功能。综观世界，市场经济化程度较高，法治化程度较高的国家，其外资国家安全法治也很健全，外资进入量大质优。进一步完善外商投资国家安全法律制度，既可依法排斥危害国家安全的外商投资进入，又可依法防止国家安全泛化、充分吸收优质外商投资。世界大多数国家外商投资国家安全保障，都是通过立法运用法治化机制，发挥外商投资国家安全法律制度平衡器的作用。周密、系统的法律规制，公正、严格的执法，是国家安全风险理性防控的可靠方式和途径。

一般来讲，外商投资包括外商外资并购投资和外商绿地投资两种。外商绿地投资又称新建投资，是指跨国公司等投资主体在东道国境内且依东道国法律设置的部分或全部资产所有权归外国投资者所有的企业，因新建需从破土动工到建成运转的周期较长，又有事前的产业政策准入关口，涉及国家安全问题可能性较小；外商外资并购投资则比较常见且敏感、往往直接或间接地涉及国家安全问题。对此，完善外商投资国家安全法治体系，要关注以下内容。

立法形式方面，可采取专项立法或专章设计。一是适时出台专门的外商投资国家安全法，系统规范调整外商投资国家安全。二是在现行外商投资法中专设“国家安全审查”一章，聚焦施行更加公开、透明、开放的外资政策，让外国投资者更加了解中国外资法律及国家安全审查政策，以增强外国投资者在中国进行投资的信心，促进中国社会经济的发展。实现既确保国家安全，又避免国家安全泛化的问题。

审查主体方面，采取组合式，成立外商投资国家安全委员会。集中力量，进行组合审查，有助于对外商投资中的国家安全问题进行准确科学的判断。可由外交部、国防部、工业和信息化部、公安部、财政部、国家发展和改革委员会等机构组成外商投资国家安全委员会，就外商投资中国并购企业在国家安全方面产生的影响，一同开展组合式审查。

审查原则和审查程序方面，聚焦国家安全这一基本原则。在其他法律机制和途径不能消除国家安全问题时，启动国家安全审查。国家安全的审查程序、调查程序、决定程序，以及与之相关联的诉讼程序，均依靠细密的法律法规予以周密规定。

审查的监督方面，外商投资国家安全委员会应每年就外商投资并购交易项目进行国家安全审查后，向全国人大常务委员会作出报告并接受其监督；全国人大常务委员会审查特定行政部门的行政行为，是否遵守外商投资法、国家安全法、对外开放政策以及自由贸易协定目标的规定。