有序推进制造业梯度转移

今年《政府工作报告》提出，增强区域发展平衡性协调性。支持产业梯度转移和区域合作。工信部等十部门不久前发布了《关于促进制造业有序转移的指导意见》，这是贯彻落实党中央国务院决策部署的重要举措，是优化资源空间配置和生产力布局、维护产业链供应链安全稳定、加快构建新发展格局的迫切需要。

随着技术的进步、生产成本和市场的变化以及生态保护要求的提高，制造业在地域空间上发生位移，从高技术区域逐步向中低技术区域依次梯度转移。改革开放以来，我国积极承接来自发达国家的产业转移，同时国内产业也不断从沿海地区向中西部地区转移。近些年，也出现劳动密集型产业向周边低成本国家的转移。而在国际上，美欧国家也开始出现制造业回流现象。当前，百年变局和世纪疫情相互交织，正在冲击、改变和重组全球产业链和供应链。在此背景下，党中央运筹帷幄，及时作出构建“双循环”新发展格局的战略决策，推动制造业有序转移，不仅有利于产业合理布局和区域协调联动发展，也有利于引导产业链关键环节留在国内，保障产业链完整和供应链畅通。

近年来，我国东部发达地区加快产业结构转型升级，对不适宜当地发展的产业一部分就地关停、一部分向外转移，为高新产业的成长腾出空间，产业转移换来了产业层次的提升和环境的美化，促进了经济高质量发展。作为欠发达地区，中西部地区大力改善营商环境，积极承接国内外产业转移，增加了地方就业和财政收入，外出打工回流日益增多，加快了当地工业化和城镇化进程。同时应看到，目前各地承接产业转移也面临着各种问题和困难，诸如区位交通不便、园区基础设施不足、土地和能耗指标约束等。应对困难和挑战，各地区必须坚持扬长避短，改革创新，不断提升产业承接的能力和水平。

新时期促进制造业的有序转移和承接，必须遵循市场经济规律，尊重产业转移中企业主体地位和区位选择权，同时，强化政府在关键领域和关键环节的政策引导，明确制造业转移和承接的重点产业与重点区域。具体来说，一方面要结合不同行业的特性和发展阶段，按照产业链延链、补链、强链的要求，引导劳动密集型产业、高载能行业、中低端制造业和相关生产性服务业，向具备承接条件的地区转移。另一方面要引导各地区统筹资源环境要素禀赋、产业发展基础、能耗双控和碳达峰碳中和目标，差异化、集群化和提升式地承接产业转移，避免同质化、分散化和低水平重复建设，重点支持和鼓励产业向中西部和东北地区、革命老区等特殊类型地区转移，并向中心城市和城市群集聚发展。

在产业转移过程中需要重视解决“转得出、接得住”的有效机制问题，可以从三个方面着力。一是增强产业转出区的“转出”动力，主要包括建立产业转出区与转入区关于产值、税收、用地、能耗等指标的分享机制，完善产业转出区发展“飞地经济”的激励政策。二是增强产业转入区的“接盘”能力，主要包括引导金融机构创新支持产业承接的金融产品，在风险可控的前提下，设立产业转移与承接基金；完善产业转入区政策配套措施，比如对重点集聚区在用地、税收、能耗、人才等政策方面适度倾斜。三是增强转出区与转入区的有效对接，主要包括建立产业转移对接的公共服务信息平台，举办产业转移对接活动，优化证照登记、海关监管、信息对接等政务服务。此外，要深化跨地区产业深度合作模式，鼓励发达地区通过托管、共建等形式带动欠发达和特殊类型地区产业发展和科技成果的孵化转化。

有序促进产业转移还要重视避免引起新的污染转移、产能过剩等问题。要更加严格地落实国家生态环境保护的相关要求，统筹产业区域转移与资源环境、“双碳”、产能管控等目标，突出抓好生态环境分区管控和产能置换办法，切实遏制“两高”项目盲目发展。

作者：陈耀（中国区域经济学会副会长兼秘书长、郑州国家中心城市研究院首席专家）