如何用足用好授权立法

具有变通功能的授权立法，在我国包括特区立法、浦东新区立法、自由贸易港立法，是“大胆试、大胆闯、自主改”的重要手段，是推动高水平改革开放的重要保障。2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议通过《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》和《中华人民共和国海南自由贸易港法》，授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法。浦东新区法规，比照特区法规，发挥经济特区“特事特办”的优势，在遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则的基础上，可以变通上位法。这是全国人大常委会首次授予既非经济特区又非民族自治区的地方变通立法权。海南自由贸易港法，超越特区法规能够规定的事项范围，可以涉及依法应当由全国人大及其常委会制定法律或者由国务院制定行政法规的事项。这是全国人大常委会首次授权地方，可以针对法律保留事项和行政法规保留事项进行立法。这两部具有首创性的规范性法律文件，丰富了授权立法的内容，是新时代我国立法制度的一次重大变革创新，拓宽了“重大改革于法有据”的法治路径。

授权立法在新时代被赋予了新使命

授权立法，尤其是其中的特区立法，在改革开放过程中发挥了极为重要的作用，作为突破制度障碍的主要工具，不断改革与对外开放和经济发展不相适应的制度，为持续对外开放提供了保障，为经济快速发展提供了重要基础，为社会主义市场经济体制的建立作出了重要贡献。

进入新时代，中央再提“用足用好特区立法权”，特区立法被赋予新使命。由于中国特色社会主义法律体系日渐完备，全面深化改革开放涉及的主要事项、法律和行政法规大都已有规定，要在“重大改革于法有据”的要求下先行先试，要贯彻落实“大胆试、大胆闯、自主改”的要求，用变通立法突破法律和行政法规的限制，这是高水平改革开放的重要法治保障。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出：合理运用经济特区立法权。2019年8月9日中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出：用足用好经济特区立法权。《海南自由贸易港建设总体方案》要求：充分行使经济特区立法权。2021年，在特区立法权的基础上，又授予了浦东新区立法权和海南自由贸易港立法权。

通过授权立法加强制度集成创新

一是充分借鉴以开放促改革的经验。习近平总书记指出：“以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。”利用外资是以开放促改革的重要途径。为更好地吸引和利用外资，必须用好授权立法，加强制度改革，对接国际高水平经贸规则，建立一整套适宜于外商投资的制度安排。加入国际高标准协定是以开放促改革的另一条重要途径。二是尊重市场主体的权利要求。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”要用足用好授权立法，制定高质量的法规，必须尊重和回应市场主体的权利要求，明确制度的改革方向，倒逼制度改革，制定更有法律实效的规定，形成更好的营商环境。三是充分利用中央出台的支持政策。以海南自由贸易港为例，应当用好授权立法，根据《海南自由贸易港建设总体方案》的要求，将政策转为制度，加快制度创新和推动政策落地。

加强对授权立法的规范，制定高质量法规

授权立法并不都是行使变通权的立法，与之相提并论的还有比例很高的先行先试类立法。随着法律体系日渐完备，地方先行性立法的空间越来越小，要想立法创新，更多要依赖变通立法，变通立法成为当前授权立法的主要形式。变通立法要能在司法实践中获得优先适用地位，必须加强规范，防止权力被滥用。规范不足会导致授权立法的正当性和合法性不足，以及优先适用地位不会被广泛认同。由于特区法规的优越地位，应当制定为地方性法规，过去也会被命名为特区法规。在过往的司法实践中，特区法规的优先适用地位不被法院认同的情形并不少见。

基于这些问题，规范授权立法要做到：一是制定严密的决策程序，确保立法决策的民主化和科学化；二是制定必要性判断的实体标准，借鉴平等原则、合理原则、比例原则等规范立法；三是完善备案审查制度，针对当前“不告不理”和“备而不审”的现状，对备案程序和审查标准制定精细化的规定；四是完善立法后评估机制，建立科学的评估机构、确定评估期限、量化评估标准；五是重视司法监督的作用，依法明确授权立法优先适用的地位。

探索“小切口”变通立法模式，制定短条例

“小切口”模式有两个特征：精准聚焦所要解决的问题，不一味追求立法体例的完整。“小切口”模式能适应变通立法的要求，也能避免地方立法容易出现的立法重复问题，切实提高立法质量。一方面，变通立法要有针对性，也应当以所要解决的问题为导向，针对性地变通相关规定；另一方面，变通立法应当展现出变通特征，体现出特殊性，便于优先适用，要创新立法体例，凸显变通特征。