法治政府建设需要“知行合一”

编者按：在日前召开的全国两会上，代表委员们反映民情民意、积极建言献策，扎实履职尽责、不负人民重托，谱写了民主、团结、求实、奋进的时代乐章，凝聚心往一处想、劲往一处使的强大合力。

《人民周刊》记者专访了部分代表委员，就法治、民生、生态、粮食、养老等话题进行交流，倾听他们的履职故事和工作感悟。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设，各项工作全面提速、有力推进，取得重大进展。面对新形势和新任务，如何深刻理解习近平法治思想关于法治政府建设的重要布局？法治政府建设还取得了哪些重大成就？应在哪些方面继续加强法治政府建设？就这些问题，本刊独家专访了十三届全国人大代表、中国法学会副会长江必新。他认为：“要固化法治思维，做到以‘知’为先，也要强化依法决策，做到以‘行’为要。”

法治政府建设是习近平法治思想重要内容

记者：2020年11月，党的历史上首次召开全面依法治国工作会议，明确了习近平法治思想为全面依法治国的根本遵循。请您谈谈，习近平法治思想都有哪些科学内涵？法治政府建设在习近平法治思想中具体定位是什么？

江必新：习近平法治思想对全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障等关键问题进行了系统阐明，对新时代全面依法治国的方位与航向进行了科学标定，是法治中国建设的理论指导和实践指南。习近平法治思想是开放的科学理论体系，集时代性、实践性、系统性、原创性于一体。法治政府建设理论是其重要组成部分与核心篇章。法治政府建设理论是以习近平同志为核心的党中央从治国理政的战略高度，对我国长期以来特别是党的十八大以来法治政府建设经验所进行的科学总结。它高倍聚焦“为什么要建设法治政府、建设什么样的法治政府、怎样建设法治政府”的重大命题，对法治政府建设的战略定位、核心目标、衡量标准、着力重点、实现路径等作出了体系化的理论建构。

记者：依法治国是我国宪法规定的党领导人民治国理政的基本方略，加强法治政府建设对推进依法治国有何重要意义？

江必新：一是政治要求。习近平总书记多次强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破。所以要建设法治中国，首先要建设法治政府。二是历史决定。在国家整个权力结构中，行政权力不仅占有重要位置，而且比重比较大，中国传统就是如此。因此，用法律规范行政权力运行非常必要。三是现实需要。各级政府是人民群众打交道最多、感受公平正义最直接的国家机关。如果政府不尊法守法，那社会治理就难以有效推进。所以，政府要率先垂范依法行政。四是初心使然。依法行政是人民意志的体现，依照人民的意志行政是我们人民民主专政的社会主义国家这一国体所决定的，也是人民代表大会制度这一政体所决定的。因此，建设法治政府是必然要求。

法治政府建设迎来全新局面

记者：党的十八大以来，法治中国建设全面推进，法治政府建设作为其重要组成部分，被摆在了突出位置，请您讲述一下，目前法治政府建设都取得了哪些重要进展、获得了哪些重要成就？

江必新：主要成就包括五个方面。

法律制度体系持续完善。中央加快顶层设计步伐，先后印发“一规划两纲要”，制定了新时代全面依法治国的宏伟蓝图和行动纲领，为法治政府建设指明了方向。同时，与人民群众合法权益密切相关，或者说是保护行政相对人合法权益的行政法律规范，如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》（通常说的“行政三法”）也不断完善。

政府职能依法全面履行。深化行政体制改革、推动政府职能转变，进一步处理好政府与市场的关系。用改革来推动、引领法治政府建设，是我国法治政府建设的重要特色，就是既强调依法办事，又强调改革创新。如改革管理方式，简政放权，推进“放管服”，改革监管方式，推进“双随机、一公开”等，都值得大书特书。

行政权力运行不断规范。强调了“法无授权不可为”“法定职责必须为”的理念，明确法定职责须由法律授权。积极推行政府法律顾问制度，深入推进政务公开，完善地方各级政府部门权责清单。推进行政执法规范化、标准化，在全国范围内首次实行统一的行政执法证件、制式服装和标志式样，对规范文明执法、提升执法形象具有重要作用。同时完善政府行政裁量权的自我控制，有效解决行政处罚轻重不一、类案不同罚等问题，有利于切实提高公正执法水平。

依法行政能力普遍提高。各地加大了对行政管理相对集中管辖权的规范，如推进相对集中行政处罚权和综合执法。北京市将教育部门行使的全部行政处罚权、民族宗教部门行使的民族方面的全部行政处罚权划入市场监管部门集中行使，各地都有不少尝试，取得明显改革成效；一些地方率先探索和制定行政程序条例，以规范地方行政行为，如湖南施行了《湖南省行政程序规定》，很多地市也探索出台了相关规定；不少省市完善法治政府建设领导机制，成立相关议事协调机构，并建立了考核评估机制。

人民权益保障程度不断加强。规范了执法权限，限制自由裁量权，防止侵犯人民群众合法权益。通过完善行政复议、行政诉讼制度，既保障了对行政权的依法监督，又使群众权益受到侵害时，可以通过行政复议、行政诉讼、国家赔偿制度得到救济，机制较为健全。

建设法治政府还需继续发力

记者：党的十九大提出，2035年“法治国家、法治政府、法治社会”基本建成。要实现这一目标，您觉得，法治政府建设哪些方面还需加强？

江必新：首先，法律空白亟需填补。部分行政命令及其他行政行为、行政措施没有纳入法律规范的调整范围。“行政三法”其实管的都是末端行政行为，行政权力所设定义务的行为恰恰没有法律规范。比如，处置突发事件，疫情防控工作中行政机关规定一些事不能做；又比如，交通执法让你从这边走不能从那边走，都是一种行政命令行为，却没有纳入法治轨道。而且这类行为大量存在，反映出行政法律规范本身还不健全，需要填补空白。另外，不同层级、不同部门的行政机关都可以制定行政规范文件，权力机关和司法机关也都可以就某些问题制定规范，规范之间出现不统一、相互不协调的问题在所难免，也亟需协同化、系统化、体系化。

其次，职能配置不尽合理。部分行政执法存在职权交叉问题，以致出现“九龙治水”现象，有好处的抢着干，有责任的没人干，甚至互相推诿。如何做到既有效管理又成本最低，就需要更加科学合理地配置行政权力。

第三，执法程序不够严格。在行政执法方面，由于还没有统一、严密、全面的规范程序，导致一些地方或部门出现随意性执法和选择性监管问题。因为没有统一的行政程序法，很多行政监督和检查就没有严密法律程序，有的甚至出现执法寻租、徇私舞弊问题。

第四，行政权力偶有滥用。一些领导干部出问题，除了人事任免方面外，大部分都是出在批地批项目，就是利用资源配置的行政权来受贿谋利。极少数地方政府法律意识淡薄、契约精神欠缺，“新官不理旧事，新官不认旧账”，政策朝令夕改，缺乏稳定性与持续性。这都说明建设法治政府、廉洁政府还有工作要做。

第五，政府与市场关系需进一步厘清。这是营商环境问题。政府和企业、市场的关系，这些年做了大量工作，成效也很大，但还没有最后厘清哪些当管、哪些不当管、管到什么程度、哪些由社会组织管、哪些属于行业自律，这需要进一步厘清。

记者：面对发展中出现的这些问题，我们在下一步的法治政府建设过程中，应如何解决？

江必新：可以从以下几个方面解决。

继续完善法律规范。进一步填补法律规范空白，力争覆盖所有行政关系。比如制定行政法通则，先从宏观上把所有的行政行为管起来。继而加强法律的体系化和协同化，可以一个部门一个部门、一个领域一个领域地来逐步实现，要尽力推进，但不能着急，保证法律统一有效实施。

合理配置行政权力。通过深化行政管理体制改革，科学合理配置行政权力，进一步实行大部制，整合行政职能，当分的分、当合的合，这需要进行认真科学的论证。

严格规范执法行为。要通过制定行政法通则，尤其是完善行政程序方面的规定，用明确的规范和严格的程序来防止权力滥用和玩忽职守。要加大对行政执法行为的监督力度，确保执法人员规范执法、廉洁执法，尤其是政府与人民群众打交道的地方，必须要严格规范自由裁量行为，让权力在阳光下运行。

科学设定行政责任。实施严格的责任追究制度以来，由于问责追责多了，一些地方出现不作为、缓作为问题，这需要推进各级政府事权规范化、法治化，明确所有行政机关的职责和职权，坚持法定职责必须为。在追究行政责任时，个别地方出现极端情况，要么有责不追，要么一刀切追责，存在责任追究泛化问题，使一些干部“躺着中枪”。如何把这种行政责任变成法律责任？首先，要明确不同场景应当做什么、可以做什么、不能做什么，特别是一些关键的场所，一定要明确规定机关、部门和工作人员的职权、职责和义务。其次，要遵循理性的问责原则，凡是违法的、不履行职责和义务的，都应当依法、依纪、依规问责；凡是履行了职责义务，没有违法过错行为的，就不应当追责。

强化政务诚信建设。继续完善政府诚信监测治理体系，加大对债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域政府失信违约行为的治理力度，不断提升政府的行政效率和公信力。

（《人民周刊》2022年第6期）