2021职业教育改革与发展报告

2021年是“十四五”开局之年，也是全面建设社会主义现代化国家新征程的开启之年。2021年首次以党中央名义召开全国职业教育大会，职业教育进入提质培优、增值赋能的快车道。地方政府积极履行发展职业教育主体责任，强化政策配套力度。部省共建职教高地使得东中西部呼应的发展空间布局逐步形成。一体化研制颁布专业目录，丰富充实了类型教育特征。中职教育民生兜底作用显著，坚持就业升学两条腿走路，在体系中的基础性作用得到强化。专科高职教育扩招任务圆满完成，“双高”校建设迎来期中大考。职业本科教育起步发展，有力增强了职业教育适应性。职教国际合作交流“引进来”与“走出去”并重并举，开发并被国（境）外采用的专业教学标准、课程标准数量稳中有升。

发展状况

（一）全国职教大会推动职业教育进入高质量发展新阶段

4月，全国职业教育大会胜利召开，对于新时代职业教育立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，具有重大而深远的意义，是我国职业教育发展史上的重要里程碑。大会配发的两办《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，为推动职业教育高质量发展提供了“说明书”和“操作手册”。大会的召开及文件的出台，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对职业教育工作的高度重视，引起社会各界热烈反响。地方各级政府积极贯彻落实，辽宁、四川、青海、江西、安徽、黑龙江等多地已召开全省职业教育大会，以扎实有力的举措推动全国职业教育大会精神落地生根。学界围绕“职业教育高质量发展”开展了广泛讨论，专家学者针对职业教育类型定位、办学模式、育人方式、管理体制等主题进行了深入研究。

（二）地方政府办学的主体作用得到进一步发挥

2021年，职业教育政策供给力度进一步加大，政策环境进一步向好，推动职业教育从“大有可为”走向“大有作为”。地方党委和政府更加重视职业教育，以落实习近平总书记关于职业教育重要指示精神和全国职业教育大会精神为契机，以“双高计划”和“提质培优行动计划”为抓手，以部省共建职教高地为突破口，加大投入，推动职业教育点上突破、线上推进、面上提质。部省已共建职业教育创新发展高地12个，尊重基层首创精神，有力激发了地方改革活力，调动了地方积极性，形成了东部省份提质培优、中部省份提质扩容、西部省份扩容提质的东中西部梯度发展的新格局。地方政府和职业院校主动承接“提质培优行动计划”建设任务，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团共有4562家学校单位承接了建设任务，任务总布点数达12.8万个，带动地方资金和社会资本预算投入3000多亿元。

（三）现代职业教育体系内涵建设更加充实

一年来，教育部相关部门积极落实全国职教大会精神，在现代职教体系内涵建设方面取得新进展。一是研制完成一体化专业目录。3月，教育部印发《职业教育专业目录（2021年）》（教职成〔2021〕2号），这是首次将中职、高职专科和高职本科三个层次专业目录进行一体化修制订，建立了统一的分类框架和上下衔接的专业名称，使职业教育类型特征更为凸显。二是中职办学定位有调整。按照《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》的要求，中等职业教育要注重为高等职业教育输送具有扎实技术技能基础和合格文化基础的生源，成为高等职业教育的基础，开始从“就业导向”转向“升学和就业两条腿走路”。三是专科高职进入提质培优、增值赋能、以质图强，加快迈进现代化的新阶段。2019年我国启动“双高”校建设，每5年一个支持周期，现已进入期中大考。教育部、财政部会在中期对197所“双高”校进行中期绩效评价，评价结果或涉及项目经费支持额度调整。“双高”校建设成为推动高质量发展的发动机和主引擎。四是职教本科起步发展。2021年，教育部分两批批复设立了12所职业技术大学，使职业技术大学总数达到33所。先后颁发了《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》《本科层次职业学校设置标准（试行）》《职业教育专业目录（2021年）》《本科层次职业学校本科教学工作合格评估指标和基本要求（试行）》等4份文件，规范职业本科教育发展。在南京召开“职业本科教育办学质量提升研讨会”，实行“一校一策”方案，加强对职业技术大学的跟踪指导，确保办学质量。

（四）职业教育国际化发展形成新格局

2021年，职业教育国际化发展取得显著成效，呈蓬勃发展之势。“鲁班工坊”项目继续推进，合作主体不断增加，专业领域日益扩大，持续推动我国职业教育和服务我国企业“走出去”。12月3日，摩洛哥鲁班工坊在“云上”正式揭牌，成为我国在非洲建成运行的第12个鲁班工坊，成为在全球建成运行的第20个鲁班工坊，向全世界展示了中国职业教育“走出去”的坚定态度与坚韧步伐。中国与东盟国家在职业教育领域持续深化合作，积极推动中国—东盟职业教育合作共同体建设。召开第六届中国—东盟职业教育联展暨论坛，推动近20所职业院校协同中国企业与东盟国家职业院校合作办学，共享130余项职业教育课程教学标准。

问题分析

（一）职业教育领域产教融合渠道依然不畅

多年来，产教融合、校企合作的深度和广度一直达不到预期效果。企业深度参与协同育人的渠道不畅是其中的一个重要症结，具体表现在两方面：一是行业龙头企业举办职业教育的内生动力不足。社会上还普遍存在着教育培养人才、企业使用人才的惯性思维，特别是在文凭内卷的背景下，企业拥有更大的选人用人裁量权，丧失了举办职业教育的内在动力。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出鼓励上市公司、行业龙头企业举办职业教育。但是相关落地政策仍显迟缓，实施细则不清不明，企业和学校在期待和观望情绪中徘徊不定。其中国有资产运营管理、评估和退出机制等关键性问题不明晰的情况仍然存在，成为制约产教融合和混合所有制实质性推进的最大政策障碍。二是有积极性的企业参与职业教育得不到政策扶持。专家认为，教育与其他部门之间存在政策矛盾和抵触现象，企业办学的合法性遭到质疑，企业办学性质不明、教师身份不明等问题首当其冲，打击了企业办学的积极性和主动性。企业举办职业院校没有纳入财政生均拨款制度的覆盖范围，学校融资和核算渠道不畅、教育费附加返还的比例和对象不明等问题普遍存在，企业办学经费不足，基本办学条件难以保障。此外，对于企业举办职业教育还存在条件过高等问题，政策要求与企业实际严重不符，例如开展技能培训的经费条件过于严苛。

（二）中职在现代职业教育体系中的基础性地位还不牢固

中等职业教育是现代职业教育体系的重要基础，也是培养高层次技术技能人才的重要储备。当前中等职业教育主要存在办学定位不适配、办学规模大而不强、办学条件多半不达标等问题。十年间中职与普高的国家财政性教育经费收入差距呈现逐年拉大态势。中职院校教师缺编严重，“双师型”教师严重缺乏。占地面积、校舍面积、专任教师数等离教育部2010年发布的《中等职业学校设置标准》也尚有较大差距，如期实现《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提出的“到2023年中职学校教学条件基本达标”目标的时间已经相当紧迫。日益严峻的发展态势让我们开始认识到，中等职业教育已进入历史性转折阶段。如何重新界定中等职业教育基础性地位的内涵、如何稳固其基础性地位等问题，亟待我们系统解答。

（三）职业本科教育的内涵、外延尚待进一步厘清

在职业本科教育探索发展的过程中，还存在诸多尚未统一或存在争议的关键问题。具体表现为职业本科教育的基本概念界定还不清晰，方向引领和目标愿景还不明确，各地的认识和实践探索还有些混乱。比如，在概念内涵外延上，职业本科教育与专科高职的区别和联系、与应用型本科以及普通本科的区别和联系等都尚未探讨清楚，未达成共识。由此造成在人才培养上，职业本科教育的人才培养规格与专科高职和其他本科教育的区别就难以厘清，显示度不够，成为掣肘职业本科教育发展的阻力和障碍。

（四）民间资本加速布局职业教育的动向需要引起关注

2021年，“史上最严”的“双减”政策大幅缩小了中小学校外学科培训的空间，民间资本加速进入职业教育。2021年整个职业教育的融资额有了极大攀升，仅上半年融资总额就达62.1亿元，相比2020年上半年，融资额增速达450%。前三季度，职业教育赛道共发生33起融资事件，同比增长94.1%。好未来、高途、新东方、昂立教育等头部教培机构、A股教育类上市公司，甚至太阳纸业等非教育行业上市公司都在加速布局职教赛道，职业教育有望再度成为民间资本投资的“风口”。业内估计，未来职业教育可能出现千亿美金级别的公司。为此，应密切关注职教领域的资本动向，研究民间资本投资职业教育中出现的新问题、新情况。

政策建议

（一）鼓励优秀企业高标准举办职业教育

构建多样化办学格局离不开优秀企业深度参与协同育人，因此要积极鼓励优秀企业举办职业教育。一是坚持需求导向和高质量标准。侧重于国家优先发展的先进制造、新能源、人工智能等方向，积极推动华为等行业顶尖企业与职业院校共同研制具有中国特色、世界水准的职业教育质量标准体系。二是推动政策细则落地实施。鼓励地方研究出台促进产教融合的区域性法律法规，通过个案突破引领改革，特别是在资产评估、退出机制、税收优惠、办学身份等关键性问题上给出明确指向，用法律和制度改善龙头企业的顾虑与观望情绪，让利好政策落到实处，从根本上打破企业以营利为目的举办职业教育的不良预期。三是促进投资与职教发展良性循环。引导鼓励实业公司、制造业企业投资于职业教育，借鉴国际经验，未雨绸缪，研究出台行业企业必须参与产教融合、校企合作的硬约束政策与激励政策。完善政策体系，引导民间资本合理、理性投入职教教育。

（二）通过多样化发展巩固中职的基础性地位

巩固中等职业教育在现代职教体系中的基础性地位，一是要调整定位，引导中职教育多样化发展，发挥中职教育的就业、升学功能，使中职教育的定位从单纯“以就业为导向”调整为“就业与升学兼顾”。通过拓展中职学校办学功能，提升中职学校对不同需求学生的吸引力。二是优化布局，通过撤销、合并、转型、托管、土地置换等形式，整合“小、散、弱、空”学校。三是落实达标，各级举办方要高度重视职业中等学校办学条件不达标问题，切实扛起办学履责的主体责任，采取强有力举措，确保2023年中等职业学校办学条件基本达标。四是加大投入，完善中等职业学校生均经费拨款标准，建立与办学规模、培养成本相适应的拨款制度。五是培育示范，加快推动实施“优质中职学校和专业建设计划”，中央财政通过专项奖补，引导地方财政加大投入，集中力量建成一批在办学、管理、人才培养、社会服务等方面具有示范引领作用的优质中等职业学校和品牌专业。

（三）加强职业本科教育研究和标准建设

高起点做好职业本科教育，首先要坚持理论先行。通过理论研究助推职教本科探索试点，为职业本科教育行稳致远奠定扎实的理论基础。为此，要加强对职业本科教育的概念名称、内涵特征以及外延边界等的研究，推动形成共识，指导实践。其次要加快标准研制。对标产业的高端和高端的产业，加快研究制定专业教学标准、专业教师标准、课程内容选取标准、教材开发标准、学位授予标准以及考试评价标准等。第三要坚持“高举高打”。通过高起点规划、进行高标准建设、形成高质量发展，充分发挥职业本科教育在现代职业教育体系建设和完善中的龙头地位与作用。

（四）加强职业院校专业教师队伍建设

“坚持兴国必先强师”，教师是职业教育发展的第一资源。强化“双师型”教师队伍建设，首先要完善凸显职业教育类型特征的教师资格认定制度。强化专业教学和实践要求，完善职业教育教师招聘标准，把好入口关。其次要强化职业教育教师全员培训。遴选一批具有职业教育类型特色背景的高校承担，吸收具有代表性的行业企业稳定参与本领域专业教师培训。第三要加强专业教师实践锻炼。完善“双师型”教师认定标准及相关管理规定的指导性文件，通过考核与激励等措施有效落实教师下企业实践和全员轮训制度。第四要选好用好兼职教师。有效充实职业教育专业教师队伍，通过完善职业教育兼职教师聘任制度，与行业企业人力资源部门建立协同合作与激励机制，吸引资深技术技能人才通过担任兼职教师将一线生产实践经验带入到职业教育人才培养过程中。

（撰稿：王新波、聂伟、赵晶晶、王纾、张浩、宗诚、王春燕、尹玉辉、杜云英、王敬杰、韩倩、吕华）

《中国教育报》2022年01月04日第5版