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作为改革开放先行区，广东佛山市南海区几乎每一轮改革都围绕着“土地”展开：从上世纪90年代的农村土地股份制改革，到6年前国家试点的农村“三块地”改革，这里从来不乏关于土地的创新经验。2019年，南海获批广东省城乡融合发展改革创新实验区，从此拉开了新一轮土地改革（全域土地综合整治）序幕。曾经因为探索全省第一宗农村集体建设用地挂网入市而闻名遐迩的南海区大沥镇，在南海全域土地综合整治中大胆创新实践，有效破解城乡融合发展中“土地碎片化利用”难题，推动城市、产业、农业连片，带动生活、生产、生态形成新格局。
破解土地碎片化之困
高楼耸立的和华环球贸易广场位于大沥广佛路旁，是大沥“城市新地标”之一。站在摩天大楼高点往下看，其周边却是与广场那份现代城市气息格格不入的景象：一片片斑驳的低矮旧厂房旧仓库，如同碎布般贴在不同位置，就像散落在城乡之间的一块块补丁，让人一时分不清这到底是城市还是乡村。
大沥是南海最先发展起来的区域，在经历改革开放带来的经济快速发展的同时，也埋下了土地利用低效和“碎片化”的隐忧。作为商贸重镇，尽管大沥镇内46个专业市场每年能产生数以千亿计的交易额，但是铝材、有色金属、内衣、商贸等传统产业的转型升级和新兴产业的培育，正面临土地空间难以拓展的困境。
2019年，获批广东省城乡融合发展改革创新实验区后，南海开始了新一轮土地改革。此轮是有别于过往村改、“三旧”改造的一项深层次土地改革。既涉及产业发展，又关系城乡面貌；既包括农村土地机制改革，又事关整个城市的空间优化。面对复杂的时代命题，大沥拿出了当年敢为人先的智慧和闯劲。
不久前落成的大沥广佛商贸城中心区的南海国际会展中心，从一个昔日“洋垃圾”集散地蜕变成现代商贸核心区，成为南海城市中轴新地标。这是大沥先行先试“集体土地建城市”的成功探索。大沥创新“出让+出租”“国有+集体”“居住+产业”混合开发的方式，允许国有土地和集体土地连片置换，将不同权属、不同用途的土地整合入市，统一规划、统一建设、统一运营，成功实践了全国首个连片“混合开发”超3000亩的产城融合项目。
2021年8月31日，大沥镇沥北湖马工业区改造项目地块顺利摘牌。该地块是佛山市首个通过“毛地”入市政策上平台公开竞投引入投资开发商、实现村级工业园连片开发改造的“工改工”项目。大沥率先探索“毛地”入市，对未达到手续齐全或土地上盖建筑物租约未到期的农村集体建设用地，允许上平台招商，有效推动了土地连片开发。
目前，大沥符合“毛地入市”政策的土地约有1.5万亩。可以预见，一场发生在大沥土地上的探索，必将成为南海新一轮地改中浓墨重彩的一笔。
攻坚全域土地综合整治
2022年1月18日，经广东省自然资源厅批复，南海正式确定为广东唯一一个以县域为实施单元的全域土地综合整治试点县区。这意味着，大沥有了更重磅的政策抓手，能以集中连片、高效利用为导向，进一步深化农村土地制度改革，实现空间腾挪、集约连片，从而破解城乡融合、产业升级、生态治理等一系列深层次结构问题。
2月18日，大沥开展“新大沥·最活力”全域土地综合整治行动，集中整治泌冲大沙工业区、沥北湖马工业区、太平工业区、谢边西滘旧厂房、大沥盐步迴龙岸线等低效项目用地，清拆出土地1500亩。
“好啃的骨头已经啃完，剩下的都是难啃的硬骨头。”大沥镇河西沿江片区作为南海城市中轴线北延的第一站，1200多亩的改造地块，3年只谈成了1000亩，剩下的200多亩成了最难啃的骨头。大沥集结所有班子领导，由镇领导挂帅、各职能部门及村居干部组成19个工作组进驻河西，负责推进河西沿江项目未解约租户的群众工作，走街串巷，宣传政策、倾听民心、沟通协商，详细解释这里未来的发展前景、耐心解读多方评估过的补偿方案，经过多番用心用情的接触，河西的“硬骨头”啃下来了，大沥实现了8天清租、10天开拆。
在全域土地综合整治攻坚战中，大沥成立项目指挥部临时党委，设立包干组临时党支部，实行项目包干责任制，党员冲在最前线，起早摸黑做好宣传解释，倾心服务并切实为群众解决急难愁盼问题，找到村集体、村民、业主等多元利益最大诉求点，尽量减少改造阻力。
继河西沿江片区改造、打赢城市中轴线北延第一仗后，大沥仅用35天就完成了河西、沥北、雅瑶、太平、泌冲、谢边6个社区改造项目的攻坚，累计拆除整理土地3374亩，并在广佛交界的东秀社区及盐步迴龙岸线再迎新进展，为城市更新、商贸转型释放了新的发展空间。
一场气势如虹的全域土地综合整治攻坚战，将通过大整治、大集聚、大腾挪，把大沥散落而无序的土地重新整合成片，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的全新空间格局。
“再造发展空间，不能‘一拆了之’，既要破旧立新，更要先立后破，在破立并举中开创商流型经济高质量发展新局面。”南海区委常委、大沥镇党委书记何春云说，今后两年实施拆旧复垦项目1000亩以上，未来5年，镇政府每年要统筹连片工业用地1000亩，腾出空间引进优质项目。
重塑新发展格局
推动全域土地综合整治，出发点在于破除耕地碎片化、土地利用低效化、生态退化，为产业发展提供空间，助力乡村振兴，目标是实现城乡融合和全域高质量发展。
2月28日上午，在2022年佛山市南海区第一季度重大项目动工暨招商引资签约活动主会场，深国际·佛山南海现代智慧物流产业基地、现代医用敷料生产总部基地、安全产业总部基地三大产业项目同时落地大沥。深国际·佛山南海现代智慧物流产业基地作为大沥商贸转型的重要标杆项目，将助推传统专业市场转型升级和南海电商等产业高质量发展，为广佛两地的商贸流通业、生产制造业提供优质的供应链管理服务。
大沥把腾出来的建设用地，优先保障重大先进制造业战略性新兴产业。数据显示，大沥今年一季度开工项目6个，分别为深国际·佛山南海现代智慧物流产业基地项目、医用敷料生产总部基地、大沥太平北海科技产业基地项目、大沥太平复合材料产业项目、大沥全铝智能家居产业项目B区（太平片区）、大沥泛家居铝产业示范基地，总投资18.25亿元。
大沥有关负责人介绍，通过“毛地”入市的沥北湖马工业区项目，将聚焦先进制造、高端装备、新材料新能源产业领域，引入高新科技企业和高端人才，预计引进60—80家高新创新企业，打造成产业化、多样化、高端化、集体化、区域化的现代科技产业园。
“集中管理、统筹开发、连片升级。”大沥通过盘活存量土地，不断引导有色金属、铝材、内衣、商贸业等传统产业跨界创新，转向装配式建筑产业、全铝产品、时尚产业、现代展贸业；以新材料、泛家居、安全、现代医药、有色金属、智能装备等产业为重点，培育楼宇经济、总部经济、都市型经济；依托广佛商贸城、南方时尚城等超百万平方米产业载体，建设大沥电商产业园。
在优化产业结构的同时，通过大范围土地腾挪，大沥加快了城乡融合发展步伐。位于广佛交界前沿的泌冲全域土地综合整治项目，包含“三旧”改造、产业提升、生态复垦三大板块，将全面优化生产、生活、生态空间，建成一个包括产业、住宅、学校、公园、绿道等各种要素，产城互融的现代社区，在广佛交界处建设以产业为引领的“产城人文”融合发展区域。
在破立并举中，一张蓝图正在大沥徐徐打开：规划建设大沥中轴片区、创客小镇核心片区、沥桂新城核心片区、广佛国际商贸城等容量大、配套强、环境美的发展板块，实现“人口集聚、土地集约、资源共享”，迈向全域高质量发展新时代。
（《人民周刊》2022年第8期）
