实施乡村振兴战略须以农民利益为主导

习近平总书记在党的十九大报告中指出，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。在乡村振兴战略实施中，坚持农民主体地位，既是党中央的要求，又是实践的需要，也是《中华人民共和国乡村振兴促进法》的重要制度安排。实施乡村振兴战略，须以农民利益为主导。

维护农民根本利益是法律确立的重要原则。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四条规定了实施乡村振兴战略的法律原则，其中第（二）项规定，“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。”从改革开放以来的农村发展实践看，尊重农民意愿、维护农民利益是改革开放的重要经验，不论是实行家庭承包经营，还是实施村民自治，还是农村土地的“三权分置”改革，都是农民首创精神的体现，是党和国家在尊重农民意愿基础上的制度创新。实施乡村振兴战略，更要以农民利益为出发点，以实现共同富裕为基本目标。

确保农民收益是发展壮大集体经济的重要任务。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是我国宪法确立的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的重要方面，农村集体经济组织是实现农民共同富裕的重要组织载体。我国的农村集体产权制度改革，从清产核资，明确集体资产所有权，到强化农村集体资产财务管理，有序推进经营性资产股份合作制改革，到引导农村产权规范流转和交易，已经取得了明显成效。根据中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的安排部署，2021年要基本完成集体经营性资产股份合作制改革等阶段性任务。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第十二条规定，“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益。”这一规定，进一步明确了农村集体的产权制度改革方向，确保农民公平分享集体资产收益是改革的重要任务。该法第二十一条进一步规定，国家采取措施支持农村集体经济组织发展，为本集体成员提供生产生活服务，保障成员从集体经营收入中公平获得收益分配的权利。

实现小农户与现代农业发展有机衔接是乡村产业发展的基本要求。乡村振兴，首先是产业振兴。《中华人民共和国乡村振兴促进法》专章规定了乡村产业发展的基本措施。其中，第十二条第二款规定了乡村产业发展要体现资源特色，要促进产业融合，要建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，要培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体等具体要求。同时，这里有两点特别重要，一是从目标导向看，各级人民政府支持、促进乡村产业发展，应当坚持以农民为主体，而不是过度依赖工商资本等挤压农民的话语权以及就业和收入空间；二是从结果导向看，乡村产业发展应当促进小农户和现代农业发展有机衔接。

现代农业发展，意味着农业的规模、质量、效益、技术装备水平及组织方式、经营方式等方面的全面进步，农民合作社、涉农企业等在现代农业发展中具有资金、技术、市场等优势，是现代农业的引领者和重要组成部分。相比较而言，小规模农户土地经营规模狭小、资金短缺、承担风险的能力弱，但绝不能忽视小农户在现代农业发展中不可替代的作用。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十一条第二款规定，“国家支持农民专业合作社、家庭农场和涉农企业、电子商务企业、农业专业化社会化服务组织等以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制，让农民共享全产业链增值收益。”根据法律规定，农户以土地入股、土地租赁、生产托管、提供劳动力等方式，与现代农业生产经营组织建立紧密的利益联结机制，保障小农户分享产业链增值收益，是中国现代农业发展的重要特征和基本要求。

与农民形成利益联结是供销合作社改革的重要内涵。供销合作社在新中国成立后我国农业农村经济发展中发挥着重要作用。改革开放以来，各级各地供销合作社也在通过改革不断深化自身改革，以适应新时期农业农村发展需求。2020年，习近平总书记对供销合作社工作作出重要指示指出，供销合作社是党领导下的为农服务的综合性合作经济组织，有着悠久的历史、光荣的传统，是推动我国农业农村发展的一支重要力量。近年来，全国供销合作社系统深化综合改革，在促进现代农业建设、农民增收致富、城乡融合发展等方面做了大量工作。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十三条规定，“各级人民政府应当深化供销合作社综合改革，鼓励供销合作社加强与农民利益联结，完善市场运作机制，强化为农服务功能，发挥其为农服务综合性合作经济组织的作用。”加强与农民的利益联结，强化为农服务功能，是法律赋予供销合作社的基本义务。

以农民为主体构建现代乡村治理体系。自治、法治与德治相结合，是新时期乡村治理体系的基本内涵。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十一条第一款明确规定，“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。”这一规定，明确了乡村治理体系现代化的基本内涵。从法律规定的精神理解，在乡村治理体系中，农民既是实施村民自治的主体，还是落实法治的主体，也是推进德治的主体。按照法律第四十二条的规定，实施村民自治、发展集体经济也都要在党的全面领导下，维护农民合法权益，接受村民监督。法律第四十五条关于村民自治组织的规范化、制度化建设的规定，也同样强调以农民为主体的原则。

维护农民利益是各级政府的基本职责。《中华人民共和国乡村振兴促进法》从促进乡村产业发展、繁荣乡村文化、改善乡村生态环境、推进城乡融合发展等方面，规定了政府在实施乡村振兴战略中应当担负的职责，其中维护农民利益也是政府职责的重要方面。例如法律第五十一条规定，政府在优化乡村发展布局时要以尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色为原则；第五十五条第二款规定，县级以上地方人民政府应当采取措施，促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户；第五十七条规定，政府及其有关部门应当采取措施鼓励农民进城务工，依法保障农民工工资支付和社会保障权益等。

（作者系中国农业大学人文与发展学院法律系教授）