探索农村建设用地“增值”之路

3月10日，江苏省江阴市华士镇一宗工业用地以2597万元的金额顺利出让，成为全市第一宗成功入市的集体经营性建设用地；3月5日，在山东省济南市公共资源交易中心，商河县殷巷镇前芦洼村的一宗工业用地以7025万元的价格挂牌成交，标志着济南市集体经营性建设用地入市迈出第一步；2月23日，湖南省浏阳市自然资源局永安自然资源所将全省第一张集体经营性建设用地入市不动产权证下发到永安家具制造产业聚集区……

积极探索实施集体经营性建设用地入市制度，是2021年中央一号文件再度明确的农村建设用地市场化方向。通过入市为集体经营性建设用地“增值”，我国各地纷纷响应，集体建设用地市场化的探索实践不断涌现。

从2015年2月，全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，允许33个试点县（市、区）的存量集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，到2019年8月，土地管理法修改通过，依法登记的集体经营性建设用地使用权可以出让、出租被正式纳入法律条文，集体经营性建设用地市场化的改革方向日趋明朗。

集体建设用地，是一笔价值尚未被充分挖掘的“沉睡资产”。在许多村庄，只需要经过建设用地的一场“腾挪”，村民的生活便可以出现翻天覆地的改变。在一个行政村范围内，引导农民上楼居住，整合建设用地，统一建设基础设施，帮助村庄发展旅游业，实现村民增收，这是天津市蓟州区下营镇团山子村的集体建设用地“盘活”探索。

“一定要把市场决定土地资源的配置放在首要位置。”谈及“唤醒”农村“沉睡”的土地资产，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说。

“盘活”集体建设用地，为产业发展奠定良好基础

团山子村位于蓟州区北部山区，是距离黄崖关长城最近的村庄之一。多年以来，村民主要依靠种植果树维持生计。由于许多果品种植的收入抵不上成本，近年来，村庄开始尝试通过发展旅游业帮助村民增收。

“这个村庄三面环山，缺乏发展空间。村中不仅没有广场，就连宅基地也非常紧缺。村里没有几条像样的公路，汽车都无法进入，很难进行改造提升，村庄的旅游业一直没有得到较好的发展。此外，村庄中还有不少需要新增宅基地的‘刚需’。”蓟州区常务副区长秦川介绍。

面对村庄的土地供给难题，蓟州区决定通过土地“腾挪”来“破题”：引导农民上楼居住，节约宅基地，在集体建设用地上统一规划建设道路、铺设水电管网、修建广场，改善村庄公共基础设施条件，为旅游业的发展奠定基础。

“在最初的规划阶段，很多村民由于没有看到住宅小区，所以无法接受宅基地退出政策。2018年，住宅小区建起；2019年，配套设施逐步完善。建好的小区吸引了一部分村民自愿有偿退出宅基地、上楼居住，也满足了一部分‘刚需’的居住需求。”秦川表示，自愿有偿退出宅基地是村民取得购买小区住宅资格的前提条件，退出的多余宅基地都实现了复耕或复绿。

引导村民上楼，是蓟州区政府经过广泛调查，顺应村民意愿作出的决策。秦川介绍：“2015年下半年，区政府向全区的781个村庄发放了60余万份问卷，进行了为期约3个月的入村入户详细调查。调查发现，受建设用地规模限制，有很多村庄已经10多年没有分配过新增宅基地了，村民对宅基地分配有强烈的需求。我们询问农民发现，有80%的村民愿意上楼居住。”

“我的调查结果也是农民更愿意上楼。一部分原因在于，很多农村女孩不愿意打理院落，而集中居住的楼房区有统一的基础设施，自来水等的使用也都更加方便。”中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，村民之所以愿意上楼居住，是因为对自己真正的居住需求不了解。

“真正有利于人类心理健康的居住形态一定是独栋住宅，这是研究空间与人的心态之间关系的学科得出的结论。从经济增长到人的心理健康，再到社会稳定，都与居住形态有很大的关系。”党国英说。

当前，我国的多数村庄尚不具备为村民建设现代化独栋住宅的能力；农村居民对现代文明的主要认知，往往以城市的高楼广厦为“模板”。由于大量农村人口进城务工，相比部分村庄的宅基地紧缺，宅基地闲置成为我国乡村更普遍的现象。“在农村建设用地中，有70%是宅基地。目前，我国约有3000万亩宅基地闲置。”蔡继明指出。

如何在我国现行法律法规允许的范围内释放出闲置宅基地的“价值”？以天津市蓟州区为代表的引导农民上楼、腾退宅基地、整合利用建设用地，已经成为全国各地的“通行”举措；各地村民利用自家住宅开办民宿、开展农特产品电商销售等，也已经使大量属于非经营性建设用地的宅基地具有了经营用途；在北京市、陕西省西安市等省市，还有许多村庄将闲置宅基地租赁给怀揣田园梦想的创业者，使村庄成了敞开“胸怀”迎接四方来客的“共享村落”……

集体建设用地的“盘活”，可以为村庄产业发展和村民生活水平的提高奠定良好的基础。“建设用地‘盘活’，使农村有了新的人口、新的业态、新的生产生活方式，就有了乡村振兴。”中国（深圳）综合开发研究院创新与产业中心副主任郑鑫说。

有序实现集体建设用地与国有建设用地同地同权

团山子村建设的住宅小区，占地约23亩，可以容纳100余户村民。

2020年，村民逐渐入住小区。村庄的宅基地节约了，公共基础设施用地增加了，交通条件改善了；由于采用农户“点状”退出、土地复耕的方法，耕地面积不仅没有减少，还出现了小幅增长。

“在政府扶持下，团山子村增加了数十户‘农家乐’，村民的收入也得到普遍提升。住宅小区靠近旅游景区要道的一块土地具有一定的商业经营价值，我们将它分割出来，作为天津市集体经营性建设用地入市的第一块土地挂牌出让，挂牌价格达到了近100万元。”秦川说。

集体经营性建设用地入市，是使用权的流转，而非所有权的交易。在世界银行项目经理章岩看来，将所有权和使用权分离，是我国土地制度中一个有突破性的“创举”。“这有助于建立一个运作高效、公平的市场。目前在全世界，有越南和埃塞俄比亚两个国家在紧紧跟随我国的步伐。”

与此同时，由于当前我国多数村庄的基础设施尚不够完善、缺乏足够的产业配套，而城市无论基础设施、公共服务还是产业体系都已经发展成熟，相比城市建设用地，农村建设用地的市场竞争力十分有限。那么，放开集体经营性建设用地入市，是否会出现城市地价高、农村地价低的“悬殊”，从而不利于农民分享土地增值收益？

“即使政府将某个村庄纳入开发规划，村庄也不会轻易将土地‘拿’出来，农民是可以讨价还价的。而且，一旦集体建设用地与国有建设用地同地同权，集体建设用地的价格自然就会提升，因此，不会出现集体建设用地比国有建设用地廉价太多的情况。”党国英说。

在党国英看来，把集体建设用地统一推向市场更有利于市场化。“区分经营性建设用地和非经营性建设用地，在实践中并不好操作。若想实现彻底的改革，就不要区分经营性建设用地和其他建设用地，在规划的管控下，把集体建设用地统一推向市场，随行就市即可。只是在集体建设用地增值以后，需要建立健全配套的税收制度。”

（《人民周刊》2021年第6期）