探索特色城市空间治理新路径

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施城市更新行动”。目前，中国正步入快速的城市化发展阶段。旧城衰败问题、城中村问题以及弱势群体的居住问题开始受到社会大众的普遍关注。在此背景下，适当学习和借鉴国外城市更新经验，对于我国城市更新的路径探索大有裨益。

多措并举，探索特色城市更新模式

当前，我国城市更新在理论和实践上已经取得了一定成绩。一些地区（如上海、南京）在城市更新方式与思路上也做了一些有益的探索。但是，总体上我国城市更新还存在着改造规模过大、速度过快，忽视城市文脉的保护等问题。城市更新不仅仅是解决“衰退”问题，更重要的是如何协调好经济利益、社会利益和环境利益三者之间的关系，从而有力地促进城市更新与城市的可持续发展。

中国的城市改造理论体系建设与实践探索应当重点解决以下问题：

总结西方发达国家在城市发展与更新过程中的经验与教训,借鉴其中有益的发展方法,走中国特色的城市更新之路。树立正确的城市改造观,把城市改造与解决城市的功能结构、生态环境及社会问题等各种问题有机结合起来,以促进城市的稳定繁荣为最终目的。

从经济控制的宏观角度看待城市发展问题,形成产业结构合理、经济布局均衡的城市框架。充分发挥政府部门的宏观调控作用,在城市改造过程中,政府部门和城市规划都应从公众利益出发,改造政策的制定应能最大限度地体现公众利益的要求。城市建设与发展必须严格遵守城市规划与城市设计的指导原则,保持城市发展的延续与完整。

历史文化保护区的改造应采取特殊的政策。增强历史文物的保护意识,保存与延续城市发展的历史文脉。坚持可持续发展的设计原则,保持城市发展中的生态平衡与环境保护,促进整个社会物质发展与精神发展共进。充分考虑工业区与其他特殊区域的发展问题,避免出现过度城郊化的现象。

建立以人为本、可持续发展的城市空间设计模式。在现代城市设计中，充分挖掘古建筑的内涵，以历史建筑为核心或主体建筑，扩展为城市的副中心、居住区中心、文化中心，并与绿地相融合，运用环境设计手段获得更多的开敞空间。城市更新与发展所面临的不仅仅是如何兴建新建筑，更多的是怎样使现存的大量一般性旧建筑获得新生。因此，对旧建筑应采取积极化的策略和态度，充分挖掘其有利条件，加以开发利用，使其有机更新。

在当前的城市更新热潮中,尤其要处理好城市更新与房地产开发的关系,防止少数开发商和利益团体利用城市改造牟取暴利,破坏城市更新的效果。加快制度创新，构建全面联动、以人为本的城市更新治理体系。尤其是老旧居住社区的更新改造，要真正考虑到社区居民愿望和需要，制定以人为本的更新制度。

创新机制，构建城市更新治理共同体

西方城市更新的经验和教训，对我国“十四五”城市更新政策框架的建立和完善有着重要的借鉴意义。首先，深入理解城市更新概念的本质。忽略社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络的更新并不是真正意义上的城市更新。其次，要建立一个真正有效的城市更新管治模式，亦即要有一个包容的、开放的决策体系，一个多方参与、凝聚共识的决策过程，一个协调的、合作的实施机制。第三，政府既要运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新的投入，又要维护公众利益，确保社区利益不被商业利益所吞没。城市更新不应该被单纯看作是营利性的工程技术行为，它具有更高、更广的社会与经济目标。

科技赋能，打造智慧“全脑城市”

当前，加快包括“全脑城市”在内的整个国民经济和社会治理的数字化，是一个非常有前瞻性又很有现实意义的课题。新时代的城市更新建设也就是一个城市的中枢神经系统建设，要通过新科技构建“全脑城市”系统。

“全脑城市（Whole-Brain City）”体系，包括三个层面，首先是国家治理体系和治理能力现代化，第二层面是全球治理信息化，第三层面是政府治理和城市治理、社区以及乡村精细化管理。

“全脑城市”是城市更新“生成”与“构成”的有机结合。以城市数字治理模式为核心研究对象，利用大数据的方法解决具体城市领域政府、社会及市场治理的具体应用问题，建立兼具主体能动性、主体异质性、主体主动性的“全脑城市”系统，是今后城市建设的主要方法论。

可以说，“全脑城市”系统涉及政治、经济、社会、文化、生态、党建、国防和民生，战略哲学、治理哲学、城市哲学、产业哲学、科技哲学贯穿“全脑城市”系统，这也是“全脑城市”与城市大脑以及智慧城市、智慧社区的根本区别。从一定程度上讲，城市更新是城市发展永不停滞的脉搏，是永不衰竭的动力。城市更新已经超越了传统物质规划的领域，它需要我们更深地思考和更谨慎地行动。

作者：于今（东西部区域发展和改革研究院院长）