从比较经济史视角理解中国五年规划制度

习近平总书记指出，用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。自新中国成立以来，我国编制实施14个五年规划（计划），创造了世所罕见的经济快速发展奇迹。规划是我国国家治理体系的重要组成部分，可以说，一部规划史，就是一部新中国的经济史。从世界经济的历史大视野来看，规划制度并非中国独有，许多国家都实施过各种形式的规划制度，但实施效果却参差不齐，尤其是能像中国一样长期坚持并取得重大经济成就的很少。比较我国与其他国家的规划制度与历程，可以更好地理解我国的五年规划制度，更好地认识和学习新中国经济史，理解中国国家治理体系的制度优势。

世界各国的规划制度兴衰

现代国家规划制度的雏形最早出现在第一次世界大战期间，比如德国等国家制定了全国性的经济规划制度，目的是为了在战争期间迅速管理和配置非常稀缺的战略物资资源。联共（布）第十六次代表大会上制定并通过了苏联1928—1932年国民经济计划，这标志着五年规划制度在全世界的诞生。苏联通过两个五年规划，初步建起了独立的、比较完整的国民经济体系，实现了以重工业为主的工业化，工业总产值迅速跃升至欧洲第一、世界第二。

由于苏联的巨大成功，五年规划制度被许多发展中国家视为通往工业化道路的灵丹妙药。于是，20世纪30年代后，世界上出现了席卷全球的计划化浪潮，约占世界总人口1/3的国家采用了计划经济体制，他们中大部分模仿了苏联的五年规划制度。受经济大萧条和凯恩斯主义的影响，美国也于1934年成立了国家规划委员会，通过制定规划推动联邦项目的实施，取得了积极成效。

第二次世界大战后，规划制度进入鼎盛时期。许多战后国家由于面临物资和资源的紧缺，都引入了中央计划体系，由政府对经济进行干预，以更加理性地管理资本和市场。比如法国和日本引入了宏观经济规划，法国成立了国家计划委员会，日本成立了经济企划厅，荷兰、挪威、比利时、英国、意大利和丹麦等国家也纷纷效仿。此外，大部分非洲国家从殖民统治下解放以后都选择了规划制度，这一时期在世界各个国家勃兴的规划制度被世界银行称为一项改变世界经济版图的伟大人类实验。

然而好景不长，从20世纪60年代开始，规划制度开始出现危机，尤其是20世纪70年代非洲的发展规划总体上宣告失败，世界逐渐出现了去计划化的浪潮。随后苏联和东欧开始了规划制度的改革，主要是以“滚动”年度计划的方式增强规划的灵活性。然而随着苏联解体、东欧剧变，社会主义国家开始从计划经济向市场经济转型，在此过程中，大部分国家都抛弃了计划体制，并且是“倒脏水时把孩子一起倒掉”式抛弃了规划制度，只有少数几个国家保留了下来。与此同时，在全球新自由主义思潮的影响下，美国、欧洲和东亚资本主义国家（地区）也逐步取消了规划制度。

中国是少数长期坚持五年规划制度的国家之一。从1953年开始的“一五”计划，到2021年开启的“十四五”规划，中国的规划制度经历了从探索到改革、再到科学发展的三个阶段。“一五”到“五五”是规划制度的探索时期，虽然规划制度经历了曲折，但是我国在规划制度的探索中积累了大量的经验，并初步形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。“六五”到“十五”是规划制度的改革时期，这个时期我国处于计划经济体制向市场经济体制的改革转轨阶段，成功实现了党的十三大提出的“三步走”战略的前两步目标，我国规划制度特色初显，程序逐步规范。“十一五”至今是规划制度的科学发展时期，这个时期我国正式将计划改名为规划，在五年规划制度的指引下，我国经济社会取得了举世瞩目的成就，成功实现了从富起来到强起来的伟大飞跃。中国的规划制度不仅在实践中发挥了重大作用，还为许多发展中国家提供了重要的示范。

三种类型的规划制度

自规划制度诞生以来，虽然不同国家规划制度的形式看似相同，但是从规划编制和规划实施两个维度来分析，可以分为三种类型。从规划编制维度来看，可以分为机械性全面计划（全面计划+难以调整）、适应性宏观计划（宏观计划+科学调整）、指导性抽象计划（抽象计划+无需调整）三种类型。从规划实施维度来看，可以分为控制性任务治理（自上而下+约束为主）、激励性目标治理（凝聚共识+激励约束）、放任性自发治理（自下而上+激励为主）三种类型。

相互组合后，我们可以归纳为三种类型的规划制度。

一是机械性全面计划与控制性任务治理的组合，也就是在规划编制中对经济社会等方方面面的内容作出非常详细的计划，由于规划内容面面俱到，每一项调整都需要重新计算，因此调整相对较难；在规划实施中以自上而下的行政指令为主，重点运用指令性指标进行约束控制。苏联的五年规划制度总体可以归为此类型。

二是适应性宏观计划与激励性目标治理的组合，也就是在规划编制中主要制定宏观战略层面的计划，并且可以根据环境的变化及时调整；在规划实施中，既注重自上而下的行政指令，也鼓励自下而上的灵活创新，能够综合运用约束性、预期性指标进行激励和约束。中国的五年规划制度总体可以归为此类型，尤其是改革开放以后的五年规划。中国五年规划是一种宏观战略规划，是一种规范性政策而不是禁止性政策，主要为各级政府设置了一个框架，在这个框架内，各级政府可以制定出不同的行动方案，这些方案彼此联系，有时又相互矛盾，因此灵活调整和自主决策的空间较大。此外，这种宏观战略规划还可以实时评估和调整，而且可以吸收多方参与主体的意见，更广泛地反映企业和社会的利益。在规划实施的过程中，中国的五年规划一方面有对各级政府的目标约束，另一方面还有对市场主体的目标引导和激励，是激励性目标治理的具体表现。

三是指导性抽象计划和放任性自发治理的组合，也就是在规划编制中主要制定一些更为宏观抽象（比如价值层面）的计划，因此无需根据环境的变化来调整；在规划实施中，主要是以自下而上的自发治理为主，以激励为主，很少运用指标约束。法国等一些西方资本主义国家的五年规划制度总体可以归为此类型。

中国五年规划制度的成功得益于弹性规划制度

回顾我国五年规划的历程，虽然最初学习了苏联模式，但我国规划制度一直在不断探索、改革、发展和完善，形成了“适应性宏观计划+激励性目标治理”的科学规划制度。相较而言，中国的规划制度本质上是一种柔性的、较为灵活的弹性规划制度。

为什么弹性规划制度在实践中如此有效呢？正如习近平总书记所说，实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。刚性规划制度认为政府和市场是对立的，要么只重视政府的作用，要么只重视市场的作用，而弹性规划制度的重要优势就是实现了政府和市场“两只手”的有机统一、相互补充、相互协调、相互促进。

具体而言，中国五年规划的编制既是政府对不同发展阶段的宏观战略性问题进行长期性、延续性的科学计划，也能充分吸纳市场的诉求，适应市场需要，对目标、内容、任务进行不断调整。中国的五年规划不是僵化的五年一度的一次性工作，早在改革开放前就已经是中央和地方在每个年度不断研究、协商、试验、评估、调整年度计划，自上而下和自下而上双向发力的循环过程，这些做法让中国避免了规划一旦出台就无法调整的困境。尤其是面对艰巨的宏观经济挑战时，比如2020年初暴发的新冠肺炎疫情对市场带来突如其来的冲击，中国果断在政府工作报告中不明确经济增长的具体目标，显示出规划制度极强的适应性。

中国五年规划的实施也不仅仅是政府的事情，而是将各个层级不同领域的政策主体相互连接成为一个庞大的网络，引导或激励各类经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。因此，中国的五年规划，不是简单下达行政命令，而是在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。这种弹性规划制度既能够运用计划这只“看得见的手”，提供公共服务，促进社会进步，也能够运用市场这只“看不见的手”，提供良好投资环境，促进经济增长，通过“有效的市场”和“有为的政府”，在实践中破解了这道经济学上的理论难题。

作者：尹俊（北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院）