数字经济面临的治理挑战及应对

数字经济正逐渐成为全球经济增长的新动能，世界主要国家纷纷在数字技术研发、数据开发与应用、数据风险与安全、技术人才培养等方面加快布局。2016年G20杭州峰会提出数字经济发展与合作的倡议；2017年“数字经济”被写入党的十九大报告；2018年，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出，“要发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态新模式，用新动能推动新发展”。2020年4月，习近平总书记在浙江考察时再次强调，“要抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇”“抓紧布局数字经济”。

数字化与数字经济

数字化被认为是信息处理的一场革命。数字化转型，即通过开发数字化技术及其支持能力，构建一个富有活力的创新发展模式。世界经济数字化转型是大势所趋。根据联合国贸发会议《2019年数字经济报告》,全球数字经济规模占世界GDP的比重在4.5%~15.5%之间。中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书(2020年)》显示，2019年我国数字经济增加值规模35.8万亿元，占GDP比重36.2%，增速高于同期GDP名义增速7.85个百分点，在国民经济中的地位进一步凸显。

2020年，全球面临新冠肺炎疫情的危机考验，数字化转型和发展数字经济成为热门话题。党的十九届五中全会指出，发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群；加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。数字产业化，就是要推动数字相关产业的优化升级，加快关键核心技术的突破。这是数字经济发展的前提，主要涉及电子信息制造业、软件和信息服务业、信息通信业等产业，以及云计算、物联网、区块链、人工智能和5G等新兴技术。产业数字化，就是以新一代数字技术为支撑，对产业链上下游全要素进行数字化改造，推动传统产业实现高端化、智能化和绿色化。说到底，就是通过深度融合，以数字技术来赋能实体经济。产业数字化在我国催生了许多新产业、新业态和新模式，比如以智能网联汽车、智能无人机、智能机器人等为代表的制造业融合新业态，以及以移动支付、共享经济、平台经济为代表的服务业融合新业态等。

数字经济的运行特点

数字经济具有更高的运行效率。在新一代信息技术的支撑下，生产、流通等环节经历着数字化的深刻变革，智能制造、数字贸易、数字金融等新业态不断涌现。这些新业态的出现带来的是与传统经济业态大相径庭的组织模式和运作模式。比如，经济组织结构趋向扁平化，信息不对称大大降低，生产者与消费者可直接联系，中间商存在的必要性大大弱化，有效降低交易成本，提高了运行效率。

数字经济具有更快的创新速度。相比传统经济，数字经济的信息技术含量更高，而信息技术的一大特点就是迭代更新速度很快。比如，计算机领域普遍存在摩尔定律现象，存储器、芯片等的处理能力每18个月就会翻一番。技术革命带来商业模式创新，推动经济运行模式快速变化。与摩尔定律相对应的达维多定律告诉我们，企业必须不断更新自己的产品，要在市场上占据主导地位，必须第一个开发出新产品，被动地以第二或第三家企业的身份将新产品推进市场，获得的收益将远不如第一家企业。因为尽管第一代产品不够完善，却能够自动获得50%的市场份额。企业要实现这一目标，前提是在技术上保持领先，数字经济在这方面具有明显优势。

数字经济具有更广的辐射半径。数字技术突破了国家或地区的地域，信息传输、经济往来可以在更短时间内进行，经济交往中的沟通、交易、物流等成本大幅降低，辐射范围更广，能够突破原有经济交往半径，实现更大范围的跨区域交易。也就是说，数字经济以更加快速的渗透能力，把各行各业融合得更彻底，各行各业的经营半径互相渗透甚至叠加，使得数字经济和传统经济都展现出更为强大的生机和活力。

数字经济具有更强的规模效应。根据美国学者罗伯特·梅特卡夫的梅特卡夫法则，网络价值以用户数量的平方的速度增长。信息资源的奇特性在于，它不仅可以被无损耗地消费，而且信息的消费过程可能同时就是信息生产的过程，它所包含的知识或感受在消费者那里催生出更多的知识或感受，即需求创造了新的需求。消费的人越多，产生的资源总量就越大。因此，数字经济网络上的节点越多，其规模经济的“增值”效应就越明显，网络产生和带来的效益随着网络用户的增加呈指数级增长。

数字经济带来的挑战

冲击传统经济形态。数字经济的不断发展，对传统经济运行模式带来较大影响。比如，网络购物的快速发展对传统零售业产生巨大冲击；互联网打车使得传统巡游出租车更难获客；互联网平台推出的“社区团购”抢了小商贩和传统菜市场的生意，等等。相对于传统经济从业者，互联网企业特别是头部平台因其在技术和资金上的明显优势，可以通过巨额补贴“跑马圈地”占领市场，影响传统行业从业者的利益。

形成特定数字鸿沟。数字经济背景下，参与者要生存和发展，必须掌握充足的信息资源和先进的数字化技术。而新一代信息技术和数据资源的获取门槛较高，主要集中在资金和技术基础充足的少数群体或机构。传统经济组织受多种因素制约，难以获取相应资源，从而形成发展障碍。与此同时，方便的电子化、网络化服务对不擅长使用智能技术的人群，比如老年人和受教育程度低的人群等带来学习困难，形成较难逾越的数字鸿沟。

头部平台的垄断现象。互联网平台特别是头部平台是数字贸易中非常重要的市场组织。由于数字经济存在前文所述的梅特卡夫法则现象，在网络外部性的作用下，数字贸易领域很容易形成“赢者通吃”的局面。市场结构趋于垄断，成为数字平台经济发展的普遍现象。相关数据表明，截至2019年底，全球市值排名前十的企业中有8家为数字平台企业，市值规模达到6.23万亿美元。

对数据安全提出更高要求。数据信息是数字经济时代最为重要的生产要素。出于各种原因，相关机构或经济组织趋于尽可能地收集更多的数据，这中间易引发侵犯用户隐私问题，威胁到企业和个人的数据安全。

带来新的监管难题。以网络交易为代表的数字经济普遍具有跨区域交易的特征，存在各领域相互融合的特点,而现有的政府治理体系在职能设置上主要面向特定区域、特定领域，数字经济的发展对政府职能部门的监管带来巨大挑战。比如，数字化进入金融领域，使得金融产品名目繁多，传统的金融监管是建立在非数字化信息基础之上的，且为事后监管，新型数字金融产品很容易游离在传统监管或管理范围之外，这对政府部门监管手段的跟进与更新提出了更高的要求。

相关对策建议

全面提升数字素养，消除数字鸿沟。提高数字素养是数字经济发展的重要基础，是消除数字鸿沟的关键，应设法实现信息服务全覆盖，提高全民的数字技能。一是通过成本加计扣除等政策措施鼓励传统产业数字化转型。鼓励通过技术创新、管理创新提升传统产业的数字素养和数字化应用能力，利用数字技术促进产业结构和产品升级。二是政府应鼓励支持建设第三方数字化服务平台，加快数据资源产业化步伐。充分利用第三方平台的数字化专业能力，降低数字化应用门槛，强化数据互联畅通，助力传统产业参与者借助第三方平台融入数字经济发展大潮。三是加大对新型基础设施投资力度。建立起“政府部门搭台，市场主体唱戏”的机制，使市场在资源配置中起决定性作用。四是强化数字教育和数字技能培训。

全面强化互联网平台行为监管，营造良好发展环境。一是完善对平台企业的垄断认定，预防和制止平台经济领域的垄断行为。二是加强对互联网平台不正当竞争行为的监管，特别是严格监管那些利用风投先补贴消费者获取客源，一旦占领市场则开启“收割”模式，操纵商品和服务价格、抽取高额佣金的行为。三是加强互联网平台的合规性监管，重点打击借助数字技术发展黑色或者灰色产业链的行为。

完善数据隐私保护法律法规，明确数据应用边界。一是制定隐私数据分级分类标准，明确应用边界。结合业务场景及数据来源，综合法律规范、监管要求、处理流程和技术工具等多种因素，制定数据隐私保护的相关标准，完善信用监管，形成完备的数据和信息安全保护制度。二是明确数据保护责任主体。这涉及组织架构和管理机制，可采用多种原则，比如“首次采集者负责”或按业务条线归类等方式。三是强化数据隐私保护的技术支撑。

转变政府治理模式，积极应对数字化浪潮。积极探索和实践新的治理模式，开发以数字技术和数字资源为基础的新型治理工具，加强体制机制创新，提升政府部门和企事业单位的数字化管理水平。一是寻求组织形式变革。比如，传统的组织形式层级多、信息传递慢，易发生推诿扯皮现象，应转变为适应数字化社会的扁平化、分布式组织形式，实现信息传递迅捷、职责明确和效率提升的目标。二是建立高效的协同治理机制。数字经济跨区域、宽领域的特点要求政府部门应构建无缝隙、动态化的协同管理机制和工作平台，做到对普遍性或突发性问题迅速反应、及时处理，提升行政效能。三是建立政府、企业和公众等不同主体共同参与的治理机制，提高资源配置效率。

（作者：张世珍，系甘肃省人民政府副省长）