人身安全保护令制度存多重困境 专家吁部门协作提实效

2020年11月25日是第21个“消除对妇女的暴力行为国际日”。当天，最高人民法院、全国妇联和中国女法官协会首次联合发布了人身安全保护令十大典型案例，向社会传递出多方联合治理，对家庭暴力坚决说“不”的鲜明信号。

反家庭暴力法于2016年3月1日施行后，与“家庭暴力”相关的案例数量开始逐年下降。反家庭暴力法专章规定的人身安全保护令制度对遏制家庭暴力发挥了重要作用，但在现实中还存在举证难和执行难等多重困境，导致目前许多家庭暴力受害人仍然不知道、不愿用、不敢用此项制度。

接受记者采访的专家表示，人身安全保护令可以发挥教育、震慑的双重作用，但反家庭暴力工作是个复杂的系统工程，从现实情况来看，还需要加强公检法司和妇联等多部门之间的协作，加大对家庭暴力受害者的保护力度，提升人身安全保护令实效。

预防制止家庭暴力

法律制度不断完善

去年9月，30岁的四川姑娘拉姆在直播中遭前夫唐路泼油纵火，伤重不治离世。此前，她已忍受家庭暴力痛苦地生活了十几年，最严重的一次发生在去年5月，前夫拿板凳重重砸在拉姆右半身，导致她右臂骨折。即使离了婚，拉姆依然遭前夫威胁、施暴，多次报警也未能逃离悲剧，此事一度引发社会各界对家庭暴力的热议。

近年来，随着越来越多家庭暴力事件的曝光，人们越来越意识到家庭暴力不是“家务事”，而是侵犯受害人权利的违法犯罪行为，属于社会问题。

现阶段，家庭暴力以不同形式广泛存在。记者以“家庭暴力”为关键词在中国裁判文书网检索发现，截至2020年12月28日，相关的刑事案例1463件，民事案例283373件，具体表现为身体暴力、性暴力、精神暴力和经济控制等多种形式。

为预防和制止家庭暴力，反家庭暴力法于2016年3月开始施行，其中专章规定了人身安全保护令制度。江苏省连云港市东海县人民法院少年及家事审判庭副庭长李梅告诉记者，根据反家庭暴力法规定，当事人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险的，可以向法院申请人身安全保护令。当事人是无民事行为能力人、限制民事行为能力人，或者因受到强制、威吓等原因无法申请人身安全保护令的，其近亲属、公安机关、妇联、居委会、村委会、救助管理机构可以代为申请。

在西北政法大学民商法学院副教授郝佳看来，人身安全保护令能够防止暴力行为发生或再次发生，对我国反家庭暴力工作发挥着越来越重要的作用。“特别要强调的是人身安全保护令防止暴力行为的作用，这是人身安全保护令在制度作用方面最大的特点。反家庭暴力法规定，当事人面临家庭暴力的现实危险，即可向人民法院提出核发人身安全保护令的申请。也就是说，不需要暴力实实在在发生，只要有暴力风险，受害人就可以提出申请。”郝佳说，值得注意的是，男性也可能成为受害人。

记者观察到，这次发布的典型案例中，就有儿童和男性受到家庭暴力的案例。此外，根据反家庭暴力法规定，监护、寄养、同居、离异等关系的人员之间发生的暴力，也已被纳入家庭暴力的范围，受到法律约束。

李梅说：“人身安全保护令并不是‘白纸一张’，而是人民法院依法作出的具有法律效力的裁判文书，相关人员必须严格遵守。根据反家庭暴力法，违法人身安全保护令的可能会受到罚款、拘留处罚，严重的还会承担刑事责任。可以说，人身安全保护令在施暴者和受害者之间设置了一道安全屏障，形成物理隔离，同时也在心理上对施暴者造成震慑。”

保护令签发率不高

存在举证难执行难

全国妇联根据收到的信笺、投诉电话及网上调查的结果得出，2020年约有20%的家庭存在侵害人身权的家庭暴力；《上海市妇女儿童权益司法保护工作白皮书(2019年度)》显示，仅2019年，上海全市各级妇联就接待和受理各类矛盾纠纷6996件次，妇联系统接受和处置家庭暴力投诉465件次。根据最高法数据，2016年3月至2019年12月，全国法院共签发人身安全保护令5749份。相比庞大的家庭暴力受害者人群来说，人身安全保护令的签发量并不多。

人身安全保护令签发比例也较低。最高法统计数据显示，截至2018年12月底，全国法院共审查人身安全保护令申请案件5860件，发出人身安全保护令3718份，签发率仅63%。

据了解，现实中大多数家庭暴力受害者对人身安全保护令的态度往往是“不愿用、不敢用”。在司法实践中，该制度还存在举证难、执行难等困境。

对此，李梅认为，人身安全保护令的申请，加上公安、村委会(居委会)、妇联等部门的协助执行，意味着公权力介入家庭内部，这对传统观念中的“家丑不可外扬”是一种冲击，意味着双方之间再无和好的可能，对于家庭团结和感情是一个考验。因此，就算人们知道有此项制度，也不愿去申请。

据湖南省益阳市赫山区妇联副主席禹妍介绍，很多女性都曾来妇联哭诉求助，他们也会告诉对方有关人身安全保护令的知识，但这两年真正申请的就两个，都是在离婚诉讼期再遭家庭暴力的。如果还没办离婚，很多女性不会去申请。

李梅说，人们之所以不愿用人身安全保护令制度，应该是对其效果持怀疑态度，以及舆论的压力。从立法角度讲，人身安全保护令是发给弱势一方的“护身符”，在家庭关系中，弱势一方处于弱势终归有其根本原因，是经济、性格、情感、家庭地位等各方面形成的，不会因为一纸保护令就有根本改变。如果本人不够强大，反而可能面临家庭外部舆论的影响，陷于更为被动的局面。

郝佳介绍，根据法律规定和学理研究，家庭暴力可分为身体暴力、精神暴力、性暴力、经济控制和目睹暴力等多种形式。“家庭暴力的认定存在举证难问题，但人身安全保护令的核发举证相对于家庭暴力的认定要简单的多，理应对证据进行形式审查，当事人只要有初步证据证明即可，举证难问题本不应出现。”郝佳说。

“家庭暴力一般发生在家庭内部，如果不能及时取证，事后很难去证明当时发生了什么。即使身上有伤，如果另一方否认，那么伤情是如何形成的也很难认定。”李梅说，根据法律规定，人身安全保护令的办结时限非常短，应在72小时内作出裁定，留给法院调查取证的时间非常少。这就要求申请人在申请的时候证据尽量全面充分，否则很难得到支持。

上海市浦东新区人民法院法官李尚伟认为，人身安全保护令执行难与反家庭暴力法确定的执行机关是基层法院有关。基层法院常年案件较多，执行能力有限，而人身安全保护令的执行包括监督机能，基层法院往往无暇顾及；对违反人身安全保护令的行为，人民法院只能给予训诫或处以一千元以下罚款或十五日以下拘留，很难对被申请人有震慑力；反家庭暴力法中的相关规定，比如禁止实施家庭暴力、禁止跟踪、接触等，这些规定原则性太强，司法实务中缺少导向性、针对性。

构建部门协作机制

切实提升保护实效

去年12月1日，《陕西省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》正式施行，当中规定，申请人身安全保护令不以造成实际损害结果为前提。这一规定在上位法的基础上，再次明确了人身安全保护令不仅仅在于保护受害人不受再次家庭暴力的伤害，更有防止潜在的严重家庭暴力发生的作用。

在实践中，各地法院近年来都在探索如何提升人身安全保护令的保护效果。如北京市西城区人民法院建立人身安全保护令案件的立案绿色通道，并在证据方面适当减轻受害方对家庭暴力的举证责任；广东省广州市黄埔区人民法院开通线上申请通道，微信登录黄埔家事审判公众号上传个人信息、报警回执等相关材料即可申请；河北省南宫市人民法院通过微信公众号、微博、干警入社区等形式，加大对人身安全保护令的宣传力度，以案释法消除人们的误解。

李梅建议，解决人身安全保护令举证难执行难的关键，一是要明确家庭暴力的认定标准，对于家庭暴力的认定标准如何确定是个难题，反家庭暴力法明确了家庭暴力的行为方式和种类，但对标准和程度还要进一步细化；二是要加大对违反人身安全保护令的处罚力度，人身安全保护令以民事裁定书的形式作出，属于民事法律文书的一种，人民法院对违反人身安全保护令的行为能做的很少，对部分反复实施家庭暴力的被申请人，无法形成强有力的震慑。“在立法上要适当赋予人民法院执行权力，包括执行方式增加、罚款数额增加、拘留时间延长等，还可以考虑将违反人身安全保护令入刑。”李梅说。

郝佳认为：“多部门协作是被多国实践证明了的预防和制止家庭暴力的有效机制。目前，我国很多地方都在尝试建构或者已经在实践多部门合作应对家庭暴力，有的是依托最高法主导的家事审判改革中的家事审判联席会议制度，有的是利用社会治安综合治理平台，有的是单独设计。各地应依据当地的特点和反家庭暴力工作的长期经验，形成行之有效的长效工作机制，提升人身安全保护令实效。”

2017年10月起，广东高院联合广东省妇联推行家事调查员制度，解决家庭暴力案件举证难、调查取证难以及家庭暴力认定难等问题。家事调查员受法院委托，就家庭暴力情况、严重程度等事项展开调查并出具家事调查报告，为法院掌握案情、及时发出保护令提供协助。目前，广东全省79家法院共聘任865名家事调查员。

据全国妇联权益部部长高莎薇介绍，各地妇联会请求辖区内的公安机关对施暴者出具告诫书，对于多次遭受家庭暴力或者曾经报警，但一直没有得到妥善解决的，妇联组织也会协助进行伤情鉴定，和民政部门联系，解决庇护问题。同时，对于无行为能力人、限制行为能力人或者一时难以自己去申请人身安全保护令的受害人，妇联可代为向人民法院申请人身安全保护令。

李梅认为，在进行多部门协作时，应当权责明确，细分各部门职责，避免相互推诿情形。建议公安机关在家庭暴力接处警时加强调查，对双方进行询问，对相关证人和村委会(居委会)进行走访，确定是否属实，不能简单记录报警人所陈述的内容，避免家庭暴力事实认定的困难。村委会(居委会)、妇联等部门对辖区内处置的家庭暴力事件试行登记制度，以便于当事人进行司法程序时，能够取证。法院可以结合事情发生的频次、程度等进行认定。