“收缩型城市”带来治理新命题

作者：吴康（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）

改革开放40多年来，中国的城镇化和城市建设取得了引人瞩目的成就，同时，也面临着内外部条件的系统性重构。随着近年来全球化进入退潮期，在人口红利与工业低成本优势逐步丧失、外向型制造业面临转型升级、土地财政收紧和老龄化加剧等因素的交叠作用下，中国宏观经济进入了新旧动能转换期。

这给城镇化空间带来了重要变化，突出表现在全国城市增长的显著分化。人口持续向主要城市群、都市圈及省会以上特大城市集聚。同时，局部收缩作为另一面也同步浮现。基于城区常住人口的初步测算，2007—2016年，在我国660多个建制市（地级和县级市）中，约有80个人口流失的“收缩型城市”，其中地级市24个，县级市56个，主要分布在东北、东南沿海以及中部地区，大部分城市的“收缩幅度”不大。

何为“收缩型城市”？这一概念萌芽于20世纪六七十年代德国对人口流失和城市衰退等问题的关注，后由两位德国学者在鲁尔转型研究中正式提出。伴随着21世纪初美欧房屋止赎和债务危机的发酵，“收缩型城市”的使用语境不断扩展，也指那些长期难以逆转低迷发展势头、人口不断流失的城市。当时，这一现象虽得到学界和政策界的关注，却仍被视为城市发展历程中一个短暂可逆的局部现象。

但多年下来，欧美收缩城市治理效果并不显著，而“收缩”又如传染般继续向新兴市场和发展中国家的城市蔓延，这引起了城市理论界和规划政策界的反思：收缩的现象或许已超出了个体城市增长和衰落的解释范畴，其也许并非只发生在少数城市身上的一个短期可逆的过程，而是全球化背景下的一个结构性的长期过程。

回到中国的语境中，如前所述，当一些大城市、都市圈不断扩容时，一些市县正向着另一条截然不同的发展路径滑去。个别城市出现的“空城”“鬼城”“空心化”等问题，正是收缩现象比较激烈的呈现。笔者研究中所测得的中国“收缩型城市”，基本对应着三种类型：以东北城乡为代表的整体性收缩、以东部外向型工贸城市为代表的局部性收缩，以及大都市外围的中小城镇为代表的依附性收缩。

具体来说，首先，中国的城市化进一步走向大都市化，突出表现为大城市的都市（圈）化和城市群的不断发育成熟，并成为关键设施、人才智力和资本财富的汇聚平台，而都市圈与城市群外的边缘区域难免出现“收缩型城市”。其次，我国大部分地区仍处于城市化中期，新发展格局的构建将进一步加快内陆地区的城镇化进程，尤其是中西部省会城市人口吸纳能力将明显增强，并不断带动周边的中小城市人口回流。最后，除了“被动收缩”外，一线超大和资源环境相对脆弱的城市，其空间发展战略和规划逻辑将由“增量”转为“存量”甚至“减量”，成为“主动收缩”的城市。

在此，需要特别指出的是，“收缩型城市”并非贬义词，应将其作为一种需要我们去适应的新现象和新机制来对待，转变“为增长而规划”的传统执念与价值取向，将“收缩”更多看作一种转型的机遇，积极制定有效地适应战略。

对于城市发展而言，应以“网络联系论”更新“城市规模论”，转变传统“做大规模”和“盲目扩张”的思路，在双循环新格局下，立足实际分析城市所处的生产网络位置和城市网络分工，在更高水平对外开放条件下构建兼顾“内、外”部联系的网络式发展范式，做到精明发展。此外，需积极应对收缩型城市的棕地（注：被遗弃，闲置的前工业和商业用地及设施）和空地治理，并与生态系统服务联动改善，发展“绿色空间存储”为城市再开发储备土地，用绿地为收缩型城市提供生态系统服务。在发生“局部收缩”和老龄化并存的城市，公共服务设施的配置也要充分考虑匹配需求者，并通过有机更新来提升城市的活力与中心性，强化公共交通与各类服务中心的有机结合。由此，综合应对“收缩型城市”带来的城市治理新命题。