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当前，电信网络诈骗犯罪高发，群众反响强烈。为贯彻落实党中央决策部署，完善反电信网络诈骗法律制度建设，10月19日，《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》（以下简称草案）在十三届全国人大常委会第三十一次会议上提交初次审议。这部系统综合、针对性强的专门法律，将为反电信网络诈骗建立起强有力的法律制度保障。
加强协同联动工作机制建设，实现源头治理、综合治理
2015年11月至2016年8月，陈文辉、黄进春、陈宝生、郑金锋、熊超、郑贤聪、陈福地等人交叉结伙，以发放贫困学生助学金、购房补贴为名，拨打电话实施诈骗。2016年8月，山东省临沂市高三毕业生徐玉玉被陈文辉等人骗走9900元钱，在去派出所报警后的回家途中，身体出现不适，最终抢救无效死亡。公安机关出具的死亡原因分析报告认为，徐玉玉应系被诈骗后出现忧伤、焦虑、情绪压抑等不良精神和心理因素的情况下发生心源性休克，行心肺复苏后继发多器官功能衰竭而死亡。就在同一个月，山东省临沂市大二学生宋振宁因遭受电信诈骗，心中郁结而猝死；广东省揭阳市高三毕业生蔡淑妍在遭受电信诈骗后跳海自杀。三条年轻生命的消失，引起社会轰动。
“打击治理电信网络诈骗犯罪事关人民群众切身利益，事关社会大局的稳定，也事关国家经济安全和我们的国家形象。” 全国人大常委会委员罗保铭说，“从法律上对防范打击电信网络诈骗作出明文法律规定，意义重大。”
据统计，今年1月至9月，全国共破获电信网络诈骗案件26.2万起，抓获犯罪嫌疑人37.3万名，同比分别上升41.1%和116.4%。数据背后既体现着各地各部门打击治理电信网络诈骗犯罪活动的决心，也反映出当前电信网络诈骗犯罪活动的形势严峻。一方面，随着电信网络技术手段不断更新，犯罪分子的诈骗形式也在变化着，他们通过非法获取个人信息、网络黑灰产业交易等实施精准诈骗，已经形成了组织化、链条化的运作模式，对人民群众利益和社会和谐稳定都造成了极大危害。另一方面，反电信网络诈骗工作实践反映出当前综合治理、源头治理方面制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节等问题，需要进一步建立完善各方面责任制度，加强法律制度建设。
据介绍，此次草案的制定，坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理。草案加强了协同联动工作机制的建设，规定由国务院建立打击治理电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作；有关部门应当密切配合，实现跨行业、跨地域协同配合、快速联动。同时，草案对地方各级人民政府、公安部门、各行业主管部门、各企业等在反电信网络诈骗工作中的职责也作了规定。
“当前电信网络诈骗等网络犯罪上下游分工协作，已经形成链条化、系统化和集成化，各部门、各单位、各地区只有齐抓共管，在信息共享、快速联动等方面完善体制机制，才能适应这类犯罪的特点，斩断犯罪链条。”全国人大常委会副委员长吉炳轩认为，公检法机关要加强协同配合，金融、通信、互联网主管部门要落实行业监管主体责任，填补监管漏洞，提升防控能力；电信企业、金融机构、互联网企业是反电信网络诈骗工作中不可或缺的重要主体，要坚持服务和安全并重，切实履行社会责任，有效防范相关产品、服务被大量用于电信网络诈骗活动。
严格落实实名制，防范“实名不实人”
非法开办贩卖电话卡、银行卡是电信网络诈骗案件持续高发的重要根源。2020年10月，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议部署在全国范围内开展“断卡”行动。一年的时间里，全国各地各部门密切协作，有效挤压了“两卡”犯罪生存空间，公安机关累计打掉涉“两卡”违法犯罪团伙2.7万个，查处违法犯罪嫌疑人45万名；工信部集中清理电话卡6441万张；人民银行组织清理异常银行账户14.8亿个。
“当前涉案电话卡黑灰产最突出的问题不是不实名登记，而是实名不实人操作。”全国人大代表周海波说。为了解决“实名不实人”的问题，草案完善了电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号有关基础管理制度。草案明确规定，电信业务经营者应当依法落实电话用户真实身份信息登记制度，对经识别存在异常办卡情形的，电信业务经营者有权延长办理期限或者拒绝办卡；对监测识别的涉诈高风险电话卡，电信业务经营者应当重新进行实名核验。同时，任何单位和个人不得非法制造、销售、提供或者使用可以实现改变主叫号码、虚拟拨号、互联网电话违规接入公用电信网络等功能的设备、软件。
全国人大常委会副委员长曹建明还建议增加规定“互联网服务提供者应当在以电话卡实名制为基础的身份验证机制上，进一步加强防范性制度建设”，进一步重视解决“实名不实人”的突出问题，并重视防范实践中违法犯罪分子还可能通过技术对抗，突破电话卡实名制，进而突破网络实名制的严重问题。
加强预防性法律制度建设，及时劝阻潜在受害人
近年来，全国各地各部门不断加强反电信网络诈骗宣传、开展预警劝阻工作，公安部会同中央网信办建设国家反诈大数据平台，开发国家反诈中心官方APP，开通96110反诈专线，多举措提高公众对各类电信网络诈骗的鉴别能力和安全防范意识。据统计，2021年以来，公安部日均下发预警指令9.6万条，成功避免1260万名群众受骗；成功拦截诈骗电话12.2亿次、诈骗短信14.1亿条，共紧急止付涉案资金2770亿元。
草案要求各部门要有针对性地加强宣传教育，即结合电信网络诈骗受害群体的分布等特征，有针对性地开展防范电信网络诈骗违法犯罪知识进学校、进企业、进社区、进农村等宣传活动。全国人大常委会委员刘修文进一步建议，对防诈骗重点人群，如老年人、未成年人等，特别是独居老人等群体的防诈骗工作，也要作出有针对性的规定。
草案也将建立预警劝阻系统明确写入了条款中，并明确国务院公安部门会同有关部门建立完善电信网络诈骗涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度，其中紧急止付、快速冻结、资金返还由公安机关决定，银行业金融机构、非银行支付机构应当予以配合。
草案为了增强反电信网络诈骗效果，给有关部门及机构赋予了很多权力，对此全国人大常委会委员贾廷安表达了自己的顾虑：“规定这些措施很重要，但也需十分慎重，应尽量明确措施的合理界限、快速救济渠道以及出现严重后果的问责赔偿机制，不然在实际操作中很可能会出现随意侵犯公民隐私、影响民众生活和商业交往问题。”
“电信网络诈骗受害人往往是老年人、青少年等社会弱势群体，自助、自救能力都很有限，抗风险能力较差，一旦陷入电信网络诈骗，对其生活带来的不利影响往往是颠覆性的，甚至可能带来生理、心理上的不可逆转的伤害。” 全国人大社会建设委员会副主任委员宫蒲光说。对于那些因电信网络诈骗遭受重大生活困难的受害人，草案也规定，有关方面应当依照规定给予救助。
加大惩处力度，完善与刑法相关规定的衔接
此次草案明确加大了对非法买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号行为的惩处力度。同时规定，有关企业因重大过错导致电信网络诈骗损失或者造成损失扩大的，根据过错程度等情况依法承担相应民事责任。
“要让相关人员意识到，不按照反电信网络诈骗法的规定办，后果是相当严重的，不单是要被罚款，还有可能坐牢。”全国人大常委会委员韩晓武强调。
对于违反规定需要依法追究刑事责任，以及实施、帮助实施电信网络诈骗活动的法律责任，草案也作出了衔接性规定。全国人大常委会委员李巍认为，要正确处理好与相关法律之间的衔接关系。“包括已经出台的刑法、刑法修正案、国家安全法、网络安全法、反洗钱法和前不久常委会刚刚通过的数据安全法、个人信息保护法等等。最高人民法院、最高人民检察院还有相应的司法解释。上述这些法律各有侧重、相互衔接，要互为补充、形成合力，在语言表述和很多提法上要避免出现不一致的地方。”
全国人大常委会委员杨志今也建议，尽快颁布统一的法律适用标准：“由于各个地区每年遇到的网络诈骗犯罪越来越多，建议由最高人民法院、最高人民检察院尽快带头颁布一批典型网络诈骗案例。这样不仅可以统一全国网络诈骗案件的适用标准，也可以针对网络诈骗形式多、手段多等问题及时交流、上下共治。”
全国人大监察和司法委员会副主任委员李伟建议，在立法中明确进一步强化重点人员管控，如明确电信网络诈骗高危人员、前科人员不准出境；明确对电信网络诈骗违法犯罪前科人员实施相关限制措施。“可参照对失信被执行人有关限制措施，提高网络电信诈骗的犯罪成本，切实加大威慑防止再犯。”
