完善县域治理，推进城镇化

在我国的14亿人口中，有超过8亿人生活在县域中。县域里的城镇与村庄，不仅是许多人的生命“底色”，也是关乎我国社会经济平稳健康发展的“基本盘”。

“古语说：‘郡县治，天下安。’这句话的核心便是强调县域治理对于国家发展的重要作用。”中国（深圳）综合开发研究院常务副院长郭万达说。

城镇化的质量

关键是在县和镇

当前，我国的新型城镇化已经推进到城乡融合发展的新阶段，而县域是城乡融合发展的重要切入点。在郭万达看来，县域是城与乡的结合，是多元产业的融合，也是经济社会的集合。“县域中既有城市形态也有乡村形态；大城市中农业少见，而县域中既有农业，又有工业和服务业。”

县域内社会经济的发展，“核心”之处在于县城。“城镇本身就由人口集聚而成，大量人口向县城集聚也是县域的一个特点。县城与县域不同，县域是一个行政和空间概念，县城则更强调城市和产业的形态。”郭万达表示，所谓“郡县治，天下安”，关键是要解决好县域中城与乡的问题，解决好县城的问题。

县城是我国城镇体系中联系城市和乡村的重要“节点”，也是县域经济发展的重要支撑。然而，受制于资金、制度等方面的种种约束，当前我国的许多县城仍然面临着基础设施和公共服务相对滞后、吸引力不足等发展的“困境”。2020年5月29日，国家发展改革委印发的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》提出：大力提升县城公共设施和服务能力；各地区要统筹配置城镇化补短板强弱项工作的公共资源，重点投向县城新型城镇化建设。

“与大城市相比，县城的交通、水电、通信等基础设施仍然不够完备，医疗、教育等公共服务仍然相对滞后，产业的吸引力也有待增强。”郭万达认为，要想充分发挥县城在县域社会经济发展中的作用，首先应当提升县城中基础设施的质量、增强公共服务的功能；其次要通过合适的创业创新，丰富县城的经济活动。

“由于村庄不具备规模经济效益，因此如果在村庄中设置医院等公共服务机构、电影院等娱乐场所，或许不会有太多人前来使用，而县城的公共服务水平可以提升。公共服务既是城市形态中的一个重要功能，也可以吸聚更多的人口。许多大城市之所以能够集聚人口，是因为有较多的工作机会。如果县城的经济集聚度提高、产业丰富度提升，人们在县城中就可以实现创业就业，或许很多人便不会再选择进入大城市。”郭万达说。

“目前，我国东部地区人口从乡村向县城流动的过程基本上结束了，但是中部地区和西部地区仍然有较大的潜力。”华夏幸福产业研究院院长顾强认为，为部分收缩型县城引入人口，也是推进新型城镇化的可行举措。

县域内的重点镇或特色镇，同样是我国城镇体系中值得培育的“节点”。中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副所长姜长云认为，将县城、中心镇、特色镇等作为城乡融合发展的平台，使它们成为我国城镇体系的网络节点，有助于提高整个城镇体系的功能。“以前，资源过度向大城市集中，对中小城市和城镇体系的重视不够，完全依靠大城市扶持农村的效果相对较差，城镇体系的网络化则可以解决城乡发展失衡的问题。”

县域社会经济的发展，将进一步提升我国城镇化的质量。“城镇化的质量，关键要看县和镇的质量。如果县城和重点镇的公共服务和基础设施能够延伸到农村，就意味着实现了城乡一体化或城乡统筹，这可以让更多人分享到城镇化带来的便利服务，更好地发挥城市发展对人的现代化的推动作用。”郭万达说。

培育创业环境

才能发展县域经济

德国是一个以中小城市为主的国家，很多城市中只有数十万人口，但是这些城市公共服务健全、经济活动蓬勃，人们安居乐业。郭万达认为，这是我国县域社会经济发展可以借鉴的先例。

“我国要想进一步提升县域社会经济发展的质量，需要进行体制机制的综合改革，既包括经济、政治、文化、社会、生态文明‘五位一体’的改革，也包括户籍制度、土地制度、住房制度、财税体制、金融体制等的改革，还包括政府基层治理的改革等，涉及的内容丰富而综合。”郭万达表示。

改革的最终目的，是使县域社会更和谐、经济更繁荣。郭万达介绍，加拿大蒙特利尔国家科学研究院教授马里奥·波利斯有一本著作名叫《富城市，穷城市：城市繁荣与衰落的秘密》。作者考察了美国、加拿大、欧洲等发达国家和地区的一些城市，发放了很多调查问卷，想要弄清楚：为什么有些城市繁荣，有些城市衰败？为什么很多大企业在这一座城市中，不在那一座城市中？最终他发现，许多城市中的大企业是与这座城市一起成长起来的：因为有了这些企业，所以才有了这座城市；反之，这座城市的发展壮大也在影响着城市中的企业。“一座城市的产业发展是靠企业家、靠市场推动的。县城发展产业的通常做法是建设开发区，招商引资。如今，很多地方开始强调创新创业，吸纳人才。而问题的核心是，县城中能否创造出适合企业家创新创业和发展的环境。”

“传统的招商引资固然有作用，但是从其他地区‘挖’来的东西随时可能被‘挖’走，因此更重要的是重视创新创业。企业有创造力，产业才有可能发展起来，改革就是要为企业发挥作用创造条件。企业代表市场，如果政府管控过多，市场的作用就无法发挥出来。”郭万达认为，县域的产业发展与综合改革是彼此关联的。

在郭万达看来，我国泉州、温州等地的改革经验都是值得借鉴的。“深圳、泉州、温州等地的很多企业家原本都是村庄中的村民，一些大企业最初也是在村庄中成长起来的。这些地区通过改革户籍制度，使更多人得以扎根县城，其中就有不少企业家；再通过一系列改革提升公共服务水平，使更多人愿意前来就业、创业。有了人才，产业才能发展起来。反过来看，有了活跃的经济活动，吸引来的人才就更多了。”

县域层面的综合改革，又将对我国整体社会经济的发展产生怎样的影响？“县域是我国治理体系中一个综合而基层的层级，县域综合改革几乎涉及我国顶层设计中提及的土地制度改革、投资体制改革等所有的改革内容，而县域的改革实践则是对顶层设计能否落实到基层、是否可行的反馈。此外，基层的优秀改革探索也可以对顶层设计产生启发作用。”郭万达表示。

（《人民周刊》2021年第3期）