010-65363526
rmzk001@163.com
摘要：这场变革，不仅刷新城市治理者的认知方式，也在改变城市治理的行为方式和组织方式。
“黑天鹅”总是在意想不到的地方飞出来。
一场已持续一年的新冠肺炎疫情，让人们对这句话有了更深刻的认识。
城市让生活更美好，但与此同时，城市规模越大，遭遇灾害后损失的可能性也越大。
重新审视城市风险的复杂性和不确定性，上海在第十四个五年规划和二〇三五远景目标纲要草案中，提出了“共建安全韧性城市”的目标。
2400万常住人口的上海，一场事关城市安全体系建设的深刻变革，正在到来。
这场变革，不仅刷新城市治理者的认知方式，也在改变城市治理的行为方式和组织方式。
城市是一个生命体
如何看待城市，决定了我们会用什么样的方式治理城市。
“城市有新陈代谢、生长发育、遗传和变异、关联和共生、自适应等典型生命体征。”上海的城市治理者们早有共识：城市是一个有机生命体。
如果将城市看作是不同‘器官’、各个子系统充分联系、高度协作的有机生命体，那么，对城市的认知就不应该是机械的、割裂的，而应该是联系的、系统的。
“韧性”正是生命体的特征。
在市政协委员、同济大学风险管理研究院副院长伍爱群看来，去年党的十九届五中全会提出“建设韧性城市”，意在应对深刻复杂变化、不稳定性不确定性明显增加的发展环境，“增强机遇意识和风险意识”。
一场网络黑客攻击可以使一个城市瘫痪，一种未知病毒可以引发传染病大流行，一场境外工厂罢工可以引发本地生产停顿……具有多样性、复杂性、流动性等特征的超大城市，率先建设韧性城市，既有助于更好地应对各方面潜在的城市风险，也能辐射区域其他城市，树立韧性城市建设典范。
“韧性城市，核心内涵是加强城市的自适应性。”伍爱群说，就是指能够凭借自身应对各类城市风险、减轻灾害损失，并合理地调配资源以从各类城市风险中快速恢复过来的城市。
守牢“生命线”
《黑天鹅》的作者塔勒布写过一本书叫《反脆弱》，教人在适应“不确定性”中变得更强大。放之城市这个生命体也一样，锻造“韧性”，提高“免疫力”，才能让城市变得更强大。
“在基础设施建设、应急物资储备及保障等方面保持弹性，提高城市应对灾害能力。”李安等政协委员读到了“十四五”规划纲要草案中的这段表述，在他们看来，首要的是守牢 “城市生命线”，提升通讯、电力、燃气、供水等城市基础设施安全保障能力。
上海前后耗时30多年、投资数万亿建成的大规模城市基础设施已进入超期服役或超负荷阶段。李安说，当前上海正处于城市建设管理的脆弱期，迫切需要建立健全城市基础设施风险管理责任制度和保障机制。
“青草沙原水进入市区的连接总管只有一条，全天候处于满负荷运行。城市污水总管也是类似情况。洋山港东海大桥长期暴露在高盐腐蚀和海洋冲刷，结构和保养状况也不容客观。”李安对此感到担忧。“这些关系民生保障和城市发展的重大基础设施一旦发生问题，对于城市日常运行会产生严重后果。”
城市“生命线”建设，应该坚持去中心化，更多采用分布式、并联式的建设。市政协委员陈振楼谈到解决长江口饮用水水源地问题，也是同样的思路。“从周边城市群未来人口规模快速增长的需求出发，应该在长江口寻找和择机开辟新的备用和应急水源。”
他举例，上海可考虑在长兴岛和横沙岛之间修建横沙通道水库，与目前青草沙水库互联互通，以有效应对人口增长，以及长时间咸潮入侵、突发大面积水污染事故等方面的供水需求。
“韧性城市”，不仅要具备灾害来袭时正常运转的能力，还要有系统短暂崩溃后的恢复力，灾后及时补短板的转型力。
投射到工程技术领域，伍爱群解释：这就要求将韧性城市“自适应性”的思维贯穿城市规划、设计、建设、管理和运维的全生命周期，将风险防控的目标和指标在城市建设总体规划和其他专项规划中逐一考虑。
“工程设计方面，要考虑可恢复性，从抗震、抗洪、抗风的传统‘基于性能设计’的设计思维方式向适应性、可恢复性的‘基于风险设计’的设计思维转变，尽可能减轻风险事件对各类设施造成的损伤。”伍爱群说。
治理数字化
运用大数据和互联网，上海正在推进的“城市数字化转型”，这被视为“韧性城市”落地的重要窗口期。
今年政府工作报告提到，“要推进治理数字化”。深化“一网通办”，实现公共服务事项接入基本覆盖、高频事项“一件事一次办”基本覆盖。深化“一网统管”，加快智能传感器布设，推出一批新的应用场景，深入推进智慧公安建设。
目前，“一网统管”平台已聚合50个部门、185个系统和730个应用，初步实现了“一网管全城”。未来，上海还将增强城市管理网格发现和解决能力的问题。“拓展玻璃幕墙、垃圾分类、深基坑等应用场景‘神经元’建设和算法开发，扩大智能化发现手段的覆盖面”等，都将是未来上海提升“韧性”的手段。
不过，上海的智慧城运体系还处在起步阶段。“市区街镇三级协同融合尚未理顺，条块业务融合效果不够理想。”市政协社法委在今年提交的提案中，直指其不足。“区级层面‘中脑’在建设推进程度等方面发展不均衡；街镇层面‘小脑’在市、区统一格式基础上，灵活性不足的问题还有待解决。”“各条块业务系统尚处于互不相连的树状结构。”
让数据融会贯通、脑力算力延展延伸。专家认为，在城市数字化转型过程中，必将产生极大的动能，推动城市风险治理的变革。其中最关键的一点，就是将精细化由操作形式转变为治理效能。
比如，城市轨交超大客流下的风险预警、客流疏导、应急抢修能力，比如，地下空间管网、老旧电梯、建筑物结构和附属设施的全面评估、排摸、整治和改造……城市需要增强“韧性”的地方还有很多。在“一网统管”“一网通办”的基础上，有序实现城市运行体征的实时感知、城市风险变化趋势的自动分析、一键式预警、一键式调度，将全面提升城市风险的感知力、管控力和处置力。
多元主体共治
一座城市的“韧性”，不仅表现在城市基础设施运行，也表现在经济、社会、行政等方方面面的抗压和修复能力。
面对疫情，市民能不能沉着冷静应对？遭遇外部环境变化，经济的内循环体系能不能发挥作用？这些都是“韧性城市”的应有之义。
也因此，“韧性”城市的运行，必然不能只靠政府管理和维护。在这个复杂巨系统中，更要强化多元主体参与建设的格局。
如何将多元的治理主体组织起来？这就有必要理顺政府、市场、基层、社会及文化的关系。
在专家看来，政府应当起主导作用，着重机制创新，解决统筹规划、法规标准、体系架构、人才培养、产业培育等系列问题。合理干预，而不过度干预。“可以规定限速，但不要代替开车。”市场则起到主体作用，着重技术创新，解决监测布局、信息传输、动态评估、人机决策、远程指挥、实时调度、在线准备等问题。
政府与市场之间应有个接触点，最佳接触点莫过于基层。这是风险隐患萌生的地方，也是治理所需代价最小的地方。基层社区是民众参与韧性城市建设的最直接载体。面对风险时立即展开行动，形成“自下而上”的修复功能，将隐患消弭在萌芽状态。
“如果一个城市90%的风险防治工作都能由市场和社会在基层完成，那么这将是体现治理能力现代化最重要的指标。”市政协人资环建委原主任孙建平一直秉持这一观点。
不少代表委员建议，未来应重点建设结构合理、素质优良、充满活力的社区工作者队伍，提升社区在危机面前的响应能力。也有代表委员提到，“韧性城市”需要培育城市风险和应急文化，如日本人对于地震的教育和认知，就像在其免疫系统里种下了“疫苗”，让大家能处变不惊，防患于未然。
“韧性城市”建设，将是一剂良药，既治城市急性病，又治城市慢性病，实现城市“由脆变韧”。
