建议研究更加明确可量化宏观审慎目标

人民银行副行长李波在5月22日召开的2021清华五道口全球金融论坛上就“双支柱”调控框架现存的挑战和政策建议等发表看法。李波认为，党的十九大明确提出“健全货币政策与宏观审慎政策‘双支柱’调控框架”，我们“双支柱”调控框架还是处于起步阶段，仍然面临一些挑战。

第一个挑战是宏观审慎政策的这个框架还不够健全和成熟。相比已经非常成熟的货币政策框架，宏观审慎政策的诞生时间还比较短，还有很大的成长空间。

李波解释，宏观审慎政策有三个特点：一是宏观审慎政策是针对金融体系中的系统性风险，也就是针对有系统性影响的金融脆弱性；二是宏观审慎政策是针对金融风险的顺周期性和传染性，从宏观的、逆周期的、跨市场的或者说防传染的角度，来出台政策措施；三是宏观审慎政策的核心关注是金融和经济体系中的加杠杆行为，尤其是具有系统性影响的加杠杆行为。从国际上来看，有两个领域的宏观审慎政策相对成熟，也比较有共识。一个是《巴塞尔协议III》框架下的资本和流动性的一些新要求，二是房地产市场的贷款价值比，还有就是贷款收入比等。在其他领域比如金融基础设施，还有跨境资本流动这些领域的宏观审慎管理或者说宏观审慎政策，现在还处于早期的探索阶段，相对共识也还没有形成太多，所以还需要更多的研究和探索。

从国内来看，李波进一步表示，有些领域的宏观审慎政策还缺乏明确和可量化的目标。货币政策的目标通常很清晰，不管是最终目标还是中间目标，而宏观审慎政策在这方面还有很长的路要走，容易出现政策的缺位和泛化，职责边界和权责分配也还有待进一步厘清，政策制定和执行的效率还有提升的空间，系统性金融风险监测和预警体系也还需要进一步健全，“双支柱”的协调配合也有待进一步加强。

第二个挑战是从“双支柱”的调控框架来看，金融监管架构还有待进一步完善。

“实施好宏观审慎政策还有货币政策，既需要宏观的、逆周期的和跨市场的视角，也需要落实到具体的监管工具上去，也就是宏观政策落实过程中一些具体的、微观的监管工具。”李波称，从近几年的实践来看，还有必要进一步强化功能监管和目标监管的理念。

李波解释称，所谓“功能监管”，就是同样的业务应该有同样的监管。“目标监管”，在国际上也叫“以目标为基础的监管”，也就是监管目标是什么，审慎的目标还是投资者和消费者的保护，这个监管目标是不一样的。如果是审慎的目标的话，就是审慎监管者；如果目标是投资者和消费者的保护，那就是行为监管者。对我国来说，功能监管和目标监管这两方面的监管部署还有提升的空间。

基于上述存在的挑战，李波提出三方面建议，具体如下：一是要强化“双支柱”调控框架的协调配合。继续推动货币政策调控框架从数量性调控为主，向价格性调控为主转变，增强货币政策操作的规则性和透明度。同时，在宏观审慎政策方面，充分发挥宏观审慎政策结构性靶向调控的作用。针对房地产金融、跨境资本流动、债券市场等特定领域的潜在风险，及时采取宏观审慎措施，防范系统性风险。要深入研究货币政策与宏观审慎政策的交互机制，厘清不同政策工具的作用方向、机理和适用条件，探索“双支柱”调控框架下的政策协调。

二是进一步健全宏观审慎政策框架。宏观审慎政策还处于它的“儿童期”或者说“少年期”，还有很大的成长空间，因此，要研究更加明确可量化的宏观审慎政策目标，包括最终目标和中间目标；要明晰顶层架构和权责划分；要明晰宏观审慎政策的治理架构。

同时，推动形成科学有效的宏观审慎政策传导机制，提高宏观审慎政策执行的效率和有效性，建立全覆盖的金融风险监测预警体系，重点加强对加杠杆行为、债务及金融周期的监测，有针对性地创设政策工具，做好重点领域的宏观审慎管理，逐步将主要的、重要的、有系统性影响的金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。

三是进一步完善金融监管框架。建议在未来的金融监管体制改革中，进一步统筹好宏观政策和监管政策，同时要强化审慎监管和行为监管，落实功能监管和目标监管的要求。可以考虑将监管部门的审慎监管职能和行为监管职能进一步明晰和分设。

“审慎监管和行为监管有着不同的政策目标，审慎监管以金融机构的审慎经营为核心，重在风险防范，确保金融机构的稳健，类似医生一样，主要是预防和治疗疾病，这是审慎监管；行为监管以投资者和消费者的保护为核心，重在保护投资者消费者权益，维护市场秩序，类似警察，对违法违规行为要给予严厉的处罚。按照国际上最新的以目标为基础的监管来讲，怎样把这两个监管的目标和理念进一步清晰化，并且适当分设，让各自能够更加专注，这是我们下一步金融监管体制改革的一项任务。”李波称。