地方债发行提速增效

作为实施积极财政政策的重要工具之一，地方政府债券发行使用情况一直广受社会关注。财政部发布的最新数据显示，今年前三季度，各地已发行新增地方政府债券28986亿元，其中专项债券22167亿元。地方债发行节奏加快、投向领域进一步优化，有助于稳投资、稳增长、补短板，为对冲疫情影响、促进经济持续稳定恢复提供了有力支持。

发行节奏明显加快

三季度地方债发行节奏加快，使用结构明显优化，使用绩效提升。从发行进度看，前三季度总体慢于去年同期水平，但第三季度新增地方债发行量明显增加，共计发行14186亿元，比第二季度有所增长。

中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕认为，地方债发行之所以呈现先慢后快特点，主要是出于两方面考虑：一是保障重点项目的建设进度和资金需求，推动形成高质量实物工作量，维护经济基本稳定；二是统筹发展和安全，加强专项债项目把关，适当放宽地方债发行时间要求，从源头防范化解地方债风险。

从投向领域看，地方债使用结构进一步优化，新增地方债券主要用于交通基础设施、社会事业、农林水利、生态环保等重点领域，较好地保障了地方合理融资需求，补上民生领域短板，更好地服务于国家战略。

值得注意的是，再融资债券发行规模有所增长。数据显示，今年前三季度已发行再融资债券25675亿元，显著高于去年同期水平。龙小燕认为，这是因为优先支持在建项目工程的后续融资，防止出现半拉子工程，妥善化解存量债务。

经全国人大批准，今年预算安排新增地方政府债务限额44700亿元，比2020年略低，但仍高于2019年水平，体现了积极的财政政策更可持续，不急转弯。目前财政部已下达今年新增地方政府债务限额42676亿元，其中，一般债务限额8000亿元，专项债务限额34676亿元。

“尽快发债是推动形成实物工作量的先决条件，财税、金融和发改部门要形成联动，地方政府要抓紧落地落实，中央层面要加强监督检查，协力做好地方债券发行工作。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣表示。

专项债撬动有效投资

在稳投资、稳增长方面，专项债券具有“四两拨千斤”的作用，用好今年安排的3.65万亿元新增专项债券，是推动经济平稳运行的重要抓手。

今年我国宏观经济持续稳定恢复，专项债券恢复常态化管理，发行时间要求适当放宽，上半年发行速度有所放缓，但随着拉动有效投资需求的增长，加快专项债发行和使用进度，尽快形成实物工作量，成为当务之急。财政部预算司副司长李大伟近日表示，财政部将继续加强对地方的指导，2021年新增专项债券额度尽量在11月底前发行完毕。

“进入三季度后，专项债发行步伐已明显加快。9月份新增专项债券发行了5231亿元，占9月发债总额的70.9%，占全年已发新增专项债的24%。”何代欣表示，专项债发行需要按照“资金跟着项目走”的原则，其发行和使用进度加快，意味着年底形成实物工作量有望达成。

专项债发行提速，为重大项目、重大战略的推进提供了资金支持。数据显示，前三季度全国地方发行的新增专项债券约五成投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目；约二成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目，为带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

为争取明年专项债券早发行、早使用，不少地方已开始谋划2022年专项债申报储备工作。

例如，广东云浮市召开专门工作会议，布置做好明年地方政府专项债券项目谋划储备工作；江西南昌市召开2022年专项债项目储备工作协调推进会议，就明年专项债项目储备的申报领域、申报要求等方面进行了梳理和强调，等等。

专项债发行的目的在于使用，在提速发行的同时，还需注重提质增效用好筹集资金，加强监督管理。中国财政科学研究院研究员白景明表示，要强化专项债券项目绩效管理，对资金预算执行进度和绩效目标进行双监控，细化“借用管还”的全链条管理，“专项债的发行不能为了发债融资而发债融资，而是要确保债务资金能够切实用到项目上，要保证国家重大战略落实，真正保障民生”。

防范化解潜在风险

防范化解风险是地方债高质量、可持续发行的必然课题。近年来，财政部不断健全地方政府债务管理制度体系，压实地方政府防范化解债务风险的主体责任，明确中央政府实行不救助原则，确保法定政府债务不出现任何风险。

不过，在实际发行使用中，部分地区仍然存在违规使用政府债券资金的问题，有的甚至用于“面子工程”，给地区经济社会发展埋下了隐患。

何代欣认为，应加强项目审核把关、落实刚性约束，对违法违规举债建设形象工程、政绩工程等行为严肃查处、从严问责。同时地方要提高风险意识，注意发债规模与本级财力挂钩，减轻还本付息压力。此外，今年以来大宗商品、能源资源类产品价格波动大，重大工程推进和预算执行面临挑战，各地要及时做好工程预算预估和资金风险管理。

“当前地方政府债务风险总体可控。”龙小燕认为，未来可从三方面防患于未然：一是积极稳妥化解地方政府债务存量风险，例如通过发行再融资债券、完善地方政府债务风险应急处置机制等措施，妥善化解地方政府存量债务。二是防范地方政府债务增量风险，通过加强专项债券项目把关，敦促地方做好项目储备、前期工作与融资收益平衡。三是可鼓励地方采用本金分年偿还、可提前赎回等方式优化专项债券还款方式，按照项目与债券期限相匹配原则优化债券期限结构设计等。

在有效防范化解地方债风险的基础上，还应提高债券资金使用效率，充分发挥政府规范举债对宏观经济平稳运行的促进作用。

“要做好地方债项目储备和前期准备工作，地方政府债券发行使用是有成本的，这就需要研究好项目设立的必要性，避免重复立项，避免低效益、不符合国家政策要求的项目。”白景明表示。

龙小燕也建议，应动态监测资金拨付与项目进度，有关部门要协调解决项目建设推进难题，对于确实因准备不足或其他原因无法开工建设的，要简化调整手续，尽快规范调整资金用途，将资金用于能够高效形成实物工作量的项目上去。