积极财政政策 助力经济“回春”

财政，是防范经济风险、促进经济恢复的政府财力保障。财政之“大”，关乎“国家账本”；财政之“微”，涉及国民日常。我国“国库”中的可用资金充盈还是紧张？企业与职工是否能够减轻税负？家庭消费能力有没有提升的可能性？答案中的“谜底”，几乎全部可以在财政政策的调控方向中找寻到。

今年的财政政策，意义非凡。走过经济发展遭遇疫情冲击的2020年，超越6%的GDP增速目标重返《政府工作报告》。作为“十四五”开局之年，财政政策对宏观经济的调控力度，将直接影响到未来五年我国的“家底”。

“2021年的独特之处在于，它不仅是‘十四五’的开局之年，也是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一步。这一年的财政政策，重要性不言而喻。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬说。

财政政策向促进经济复苏倾斜

1万亿元，是2020年我国发行的抗疫特别国债规模。

面对来势汹汹的疫情、停产停工的企业，发行抗疫特别国债，是我国政府为短期内筹集大量财政资金、推进疫情防控和经济社会发展而采取的重要举措。发行国债筹集到的款项，用于建设公共卫生基础设施，用于支持中小企业减税降费，用于发放消费券刺激消费……政府购买增加、市场主体保住、消费稳住，我国才有了成为2020年全球唯一正增长主要经济体的奇迹。

2020年抗疫特别国债分四期发行完成。政府工作报告明确，2021年，将不再发行抗疫特别国债。“这与我国疫情防控成效较好有直接关系。疫情得到良好控制，使我国的公共风险强度明显减弱。在此前提下，我国经济正在强劲地恢复，市场主体、就业和民生等方面的表现都超出预期，因此财政刺激没有必要再保持2020年的力度。”财政部财政科学研究所原所长、中国财政科学研究院院长刘尚希说。

刘尚希认为，相比2020年，今年我国公共风险的结构发生了明显的变化。“去年，疫情风险是排在首位的公共风险，随后才是民生风险、地方运转风险、经济下行风险、外部风险等。而今年，疫情风险得到控制，排在首位的是经济复苏。只有实现经济复苏，我国财政、就业、民生等方面的风险才能够有效化解。”

公共风险的强度与结构都发生改变，财政政策自然要进行适配性调整。

在中国财政学会秘书处副处长、研究员张鹏看来，尽管今年疫情风险趋势向好，但是疫情防控常态化措施仍然会带来我国大中小企业运行成本的增加。“在现行产业链和供应链条件下，大型企业极有可能将成本转嫁给中小微企业，因此中小微企业的压力不会减轻太多。在这种情况下，积极财政政策对中小微企业的扶持必然将成为今年保就业、保民生、保市场主体中最关键、最核心的抓手。无论减税降费还是主要财政支出的倾斜，中小微企业都将成为重要落点。”

保市场主体，就是保就业、保民生。《政府工作报告》提出，积极的财政政策，重点仍是加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度。“为市场主体纾困，保持宏观政策的支持力度，这给市场主体释放了一个积极的信号。”国家税务总局税收科学研究所所长谭珩表示。

市场主体“青山常在”，才有经济活动的“生机盎然”。当前，疫情尚未结束，外部需求仍不稳定；推动我国经济“回春”，更大的潜力在扩大内需。以积极的财政政策保市场主体，是要保就业、保民生，也是要激发出国内市场的活力，从而为“十四五”开局之年的经济复苏创造源源不尽的澎湃动能。

完善税收制度，合理减税降费

2.6万亿元，是2020年我国为市场主体新增减税降费的规模。

减税降费，也是我国采取积极财政政策对冲疫情风险的方式。税负减轻，企业“轻装上阵”，得以集中资源保持生产、抵御风险，即使经过短暂“蛰伏”，也能够重整旗鼓，迎来整装再出发的“春天”。

“2020年，在疫情致使全球经济整体下行的背景下，我国经济能够实现2.3%的正增长，减税降费政策功不可没。我国的幸运之处在于，从2019年就开始实施大规模的减税降费，当年为企业新增减负总额达2.36万亿元。幸好有党中央2019年减税降费的英明决策，否则，如果只靠2020年的2.6万亿元，或许不足以支撑经济实现正增长。”谭珩表示。

2021年，我国将继续优化落实减税政策。《政府工作报告》要求，各地把减税政策及时落实到位，确保市场主体应享尽享。“今年的减税政策更有针对性，面向小企业的优惠政策不少，并且出现了扩张。小企业缴纳的税收不多，对它们减税降费，即使减税规模较小，政策效果也较突出。”中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇说。

今年我国的减税政策，不仅要向小企业倾斜，也要向先进制造业企业倾斜。“通过留抵退税等方式减轻先进制造业企业的资金负担，对于维护我国产业链供应链的安全和稳定，意义非常重大。”杨志勇表示。

减税降费是对企业生产的激励，税收则为公共福利提供资金保障；税收优惠更合理，财政政策才更可持续。杨志勇说：“在理性社会中，减税降费不可能减到就连政府正常运作都无法进行的程度。受制于财政支出，减税总要有限度。”

在谭珩看来，减税降费带来的政府运作风险有可能降低财政政策的可持续性。“‘十三五’时期我国税负总水平呈现出持续下降的趋势，这或许会引发财政的一些困境。此外，与其他国家相比，我国税收占财政支出的比重也偏低，这或许会给财政的可持续性带来较大的风险。”

“财政政策要想可持续，必须把财政风险控制在可承受的范围内。财政风险越大，财政政策越不可持续；反之，财政政策的可持续性便会增强。财政风险是以财政政策对冲公共风险的一个约束条件，要在这个约束条件下最大限度地去对冲公共风险。”刘尚希说。

在以积极财政政策助力经济复苏的同时，保持财政风险的可控性，有赖于我国税收制度的进一步完善。张鹏认为，未来我国的财政政策，一方面要把减税工作做深、做细，另一方面要增收部分税收。“减税不是目标，减税的成效才是目标。为了给生产性企业、给创造财富的主体以更低的税负，不可避免地就要给其他主体以更高的税负。谁创造财富，谁的税负就低；谁不创造财富，还要分享别人创造的财富，这种行为就要承担较高的税负。给生产环节减税，必然在财产环节增税。从这个角度看，房地产税有必要征收，这样才能真正有效地降低生产性企业的税负。”

“2019年至2020年，我国在两年内为市场主体新增减税规模达到约5万亿元；此外，还有存量的减税规模。下一步，我们要对不适宜的税收优惠政策进行清理规范，避免企业形成任何情况都可以减税降费的预期，从而为‘十四五’规划确定的税制改革目标留出空间。”谭珩说。

积极的财政政策，意味着政府购买和公共产品提供的持续扩张；这种扩张，离不开税收收入带来的财政支出保障。减税政策不突破财政支出的“底线”，才是企业与人民真正的福音；而企业税负的合理减轻，也将为我国居民家庭收入的稳定、最终消费的增长和经济的加快复苏贡献力量。

调整收入分配结构，扩大最终消费

32189元，是2020年我国居民人均可支配收入的数额。

《政府工作报告》要求，居民人均可支配收入增长与GDP增长基本同步。2020年，我国GDP增速为2.3%，居民人均可支配收入实际增长2.1%。居民收入增长与经济发展基本同步，意味着我国经济增长的成果人人可以分享。

收入良好、敢于消费，是经济发展成果进入国民家庭的直接通道。对于当前的经济恢复成效，《政府工作报告》指出：要清醒地看到，我国经济恢复基础尚不牢固，居民消费仍受制约。“经济恢复基础不牢固，就要通过稳增长使它牢固起来。稳增长的主要抓手是扩大总需求。在外需环境依然十分复杂的情况下，对待外需仍旧要以保稳为主，不能做幅度太大的调整。我国的新发展格局要在今年开好局、起好步，扩大内需是必然的前提。既然要扩大内需，那么投资和消费必然要并举。”张鹏说。

投资增加带来的产能增长，有赖于更多最终消费予以消化。张鹏认为，推动形成更多最终消费将成为未来几年财政工作的核心和重点。“新的产能要融入国内经济大循环中，供给创造需求，最终消费也要持续扩大和升级。”

扩大最终消费，应当以国民收入增长为前提。“在这种情况下，调整收入分配结构就成了财政政策的重要落点。”张鹏表示，实现收入分配结构调整，发力点在于提高居民收入，也在于缩小收入分配差距。

“虽然居民收入增速不低于GDP增速是基本要求，但是考虑到我国正在向中等发达国家迈进，我们不仅要使居民收入的增长与GDP的增长保持同步，还要提高居民收入在国民总收入中的比重。缩小收入分配差距，具体来说就是提高低收入群体的收入、扩大中等收入群体、调节高收入群体的收入。”张鹏说。

居民收入提升，才有消费的底气；消费需求上涨，才能牵动生产的繁荣。国务院参事、北京大学经济学院财政学系主任刘怡指出，‍‍最终消费对我国GDP的贡献正在不断增加，未来，‍‍消费应当成为影响我国经济增长的重要因素。

在刘怡看来，消费统计指标直接影响到对我国消费情况的判断，2021年的财政政策与财政工作应当对统计的不完善予以关注，并推动统计部门完善统计指标。“这么重要的指标，应该得到更好的统计。”

以积极的财政政策调节总需求，进而影响总供给，推动经济循环，关键在于发挥消费的基础性力量。居民收入增加，是释放消费需求的前置条件。完善的统计指标勾勒出我国消费的真实图景，制定积极的财政政策才有实据可依。财政政策对经济发展的助力，是“牵一发而动全身”的引导之力，在财政政策的宏观调控中，潜藏着经济运行底层逻辑的“草蛇灰线”。

政策因时而异，释放市场活力

6%以上，是政府工作报告设定的2021年我国经济增速目标。

政府“搭台”，市场“唱戏”。经济增长是在政府宏观调控引导下，市场主体自由释放活力的自然结果。放眼1978年至今，我国GDP增速低于6%的年份屈指可数；从1991年到2019年，我国GDP增速更是已经连续29年超越6%。

宏观政策张弛有度，才有经济平稳运行；‍‍政府对市场的干预，应当因时而异。“去年，我国宏观经济政策的一个重要目标是实现‘六保’，尤其是保市场主体，为此，我们实施了包括减税在内的很多优惠政策。在特殊年景，这些都非常有必要。但是，这些政策不宜长期实施，否则会损害市场公平竞争机制。”谭珩说。

今年的积极财政政策，以提质增效为目标。杨志勇认为，这意味着以财政政策的“转型”来保持政策的高效和可持续。“政策效果有边际递减效应。一项政策如果长期实施，效果会逐渐减弱，因此政策也要‘转型’。在我国，积极财政政策在1998年就已经出现；从2008年开始，我国又实施了新一轮的积极财政政策。通常认为，积极财政政策等同于以增加财政支出、减少税收来刺激总需求增长的扩张性财政政策。但是在经济发展的不同阶段，实施的积极财政政策不尽相同。1998年，我国采取的是以扩大内需刺激经济增长的政策；2008年以来，我国的积极财政政策则倾向于以减税降费为主。‘转型’，就是要追求积极财政政策的高效率，这不仅是提质增效的要求，也是保持政策可持续性的要求。”

现实中的经济运行，平稳与波动相伴相生，既有受疫情等风险干扰而出现的“非常时期”，也有稳定增长的常态化发展期。“经济运转不可能只停留在某一种状态下，因此，从财政政策的角度看，扩张性财政政策、中性财政政策、紧缩性财政政策三种形态都应当存在。在经济恢复的过程中，财政政策也要恢复常态，而不能一味扩张。要在处理好政府与市场的关系中，实现积极财政政策的‘转型’。”杨志勇表示。

在谭珩看来，有积极财政政策的调控，2021年我国完全有能力实现高于6%的经济增长。“今年，我国的GDP增速达到8%甚至9%都有可能。但是，为了保持‘十四五’时期的平稳发展，今年的经济增长最好有所控制，不要把增长的全部动力都在今年释放。”

观察一个国家的经济发展水平，可以看国民收入，也可以看第三产业在国民经济中的占比。前者是衡量国家经济实力的重要指标，后者是发达经济体与不发达经济体之间的重要区别。在积极财政政策调控下，“十四五”时期，我国国民收入和第三产业占比都将持续上升。“我国人均收入在‘十四五’时期达到高收入国家水平是大概率事件。如果经济发展势头较好，预计到2023年左右，我国就可以提前迈入高收入国家行列。”冯俏彬表示，面对“十四五”时期国民收入、产业结构等经济发展层面的一系列重要变化，财政层面也应当对财政收支情况等作出趋势性预测。

作为国家治理的重要工具，财政是取之于民、用之于民的重要“杠杆”。疫情雾霾正在散去，迎来“回春”季节。2021年积极财政政策的“杠杆”作用，是对经济复苏“扶上马，送一程”。在财政政策的扩张与收缩之间，宏观调控的“魔力”即将显现。

（《人民周刊》2021年第6期）