营商环境改善仍存“最后一公里”问题

“由于文件频繁修订，导致政策缺乏连续性。”财政部中国财政科学研究院《2020年“企业成本”调研报告》指出，特别是涉及多个部门的政策，各部门提出的相关措施存在“政策不一致”“政出多门”的现象，导致出台的部分政策让基层审批部门或企业不知所措。

经济学家埃尔南多·德索托曾在秘鲁开展一项实验：他委托团队走了一遍成立一家制衣厂所需的程序，目的是了解在当地成立这样一家公司需要的时间，结果是要苦熬289天。而在太平洋西岸的中国北京，如今已经把这一过程压缩到4个工作日。

中国已经成为大型经济体中自2005年以来营商环境改善幅度最大的经济体。所有人都希望这样的改革能更进一步。深化“放管服”改革、优化营商环境，是激发市场主体活力和发展内生动力的关键之举。当前我国发展面临的国内外环境复杂严峻，加快推进相关领域改革尤为重要和紧迫。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了一系列激发市场微观主体活力的战略性举措，对科学把握市场与政府关系、深化营商环境改革以及促进政府职能转型具有承前启后的作用。

2020年11月，财政部中国财政科学研究院启动“企业成本”大型调研，形成了《2020年“企业成本”调研报告》（以下简称《报告》）。调研组中的一支团队聚焦“营商环境与制度性成本”，他们赴湖南、安徽、山东和辽宁4省7市政府部门和37家典型企业深入调研，并面向全国以线上问卷的形式调查了1.7万余家企业，目的是要更好地了解当前营商环境改革的进展及其存在的问题。

调研组的成员、中国财政科学研究院财务与会计研究中心负责人赵治纲向中青报·中青网记者描述了他们的调研结果：各地的营商环境确实大幅在改善，但仍存在“最后一公里”的问题，企业仍喊“渴”。

“困在政策里”？

近年来，中央和地方各级政府高度重视营商环境建设工作，陆续颁布出台了一系列政策文件。以中部某省举例，2018年至2020年9月，该省及其各市州出台有关优化营商环境的政策文件就多达188份，其中营商环境文件69份、放管服文件75份、减税降费文件44份。

“由于文件频繁修订，导致政策缺乏连续性。据该省某些部门反映，在省级层面不到两年就翻新一遍政策，个别地区还存在新官不理旧账问题，政策说变就变。”《报告》指出，特别是涉及多个部门的政策，各部门提出的相关措施存在“政策不一致”“政出多门”的现象，甚至有的部门不知道另一个部门已出台了相关政策，导致出台的部分政策让基层审批部门或企业不知所措。

例如，在工程建设领域，该省在推行“减流程、减环节、减材料”，实行审批流程再造，压减审批时间的同时，还要求取消施工图审查。但这一操作不符合现行法律制度规定，因此，尽管改革创新有要求，但上位的制度还具有约束效力，导致基层审批人员无所适从。

赵治纲对跨部门政策的享受、审批难感触很深，他在调研中发现企业的不少痛点都与此相关，规定“打架”问题不鲜见。

他们在安徽合肥碰到的一个案例极具代表性。有人想开办一所培训学校，涉及市场监管局、社会事业局、建设局三个部门。市场监管局要核实学校名称，需要有营业执照才能办理办学许可证，而社会事业局要求有办学许可证才能办理营业执照，这里就陷入了一个“死循环”。

后来，经过协调，可以先办理办学许可证，但按照现行管理规定，办理办学许可证的前提是要有消防验收，消防验收归建设部门管理。根据建筑法要求，300平方米以上场所，要求有施工许可证才能进行消防验收，而办理施工许可证也需要营业执照。

“该审批流程就是因为无法办理营业执照，在线办理流程陷入‘死循环’。”赵志纲说，后来，审批部门线上采取“一事一议”的方式通过线下协调最终完成审批，但这并非常态化应对机制。能否从完善更高层级政府协调各部门的制度规定，提高应对各种例外审批事项的“包容性”和“韧性”？

除此之外，政策执行的“最后一公里”是企业家关注的焦点。基层部门的政策执行能力，企业对政策的理解和落实能力，都决定了政策的最终效果。但调研发现，基层政府部门和企业还存在能力不足的问题，影响了政策的落实效果。

中部欠发达地区某基层部门告诉调研团队，当前对营商环境的重视程度存在“上层热、中层冷、 基层糊”的现象，中央、省级和市级都高度重视营商环境，但县级部门对此态度就开始趋冷，到街道、乡镇等基层部门就是“糊弄”了。同时，基层权责不对称，存在“小马拉大车”问题，对某些行政事权的应对能力不足。

更为关键的是享受政策的“隐形门槛”。比如针对企业的贷款贴息等政策仍要求复杂的申请手续，提交大量申请材料。小微企业原本财务人员就很少，且专业能力有限，要申请优惠政策需要付出很高成本。

赵治纲感慨：“有的政策看起来很美，但企业想享受太难了。”

陷于维权中

更为棘手的是法治营商环境的建设。

湖南长沙一家环保设备制造企业反映自家产品被内蒙古一厂商模仿，需自行提供证据方可发起诉讼，但由于距离等因素，“无法看到生产过程，难以查找证据”。在安徽蚌埠一家玻璃切割设备制造厂，其制造工艺被山东济南一家企业模仿，但是到当地法院起诉，却面临侵权认定困难、追罚成本高等问题，难以有效维权。长沙经开区一家生产粘合剂新材料的民营企业，公司研发的粘合剂很容易被其他小公司模仿，通过诉讼获得的赔偿还不及付出的成本，维权执行成本高、执行结果获得感差，真正难住了这些被侵权的企业……

调研中，民营中小企业知识产权维权难度大、成本高成了一个突出问题。《报告》显示，中小企业由于人力物力有限，难以抽调专人专班全力应对专利侵权问题。现行法规下，知识产权侵权赔偿金额过低，专利侵权取证困难，异地申诉难度大，既打击了企业维权的积极性，也难以有效遏制侵权行为。有的企业表示“明知对方在侵权，却无计可施”。

企业对当前法治维权执行难抱怨多且深感无奈，一方面体现为异地维权和执行，存在地方司法保护；另一方面是当前对失信人财产的掌握程度和执行力度不强，各地执行标准和要求不一，增加了企业维权的负担。

同时，调研团队发现，在推进法制体系建设过程中，在市场多个领域存在“高标准立法、普遍性违法、选择性执法”的问题。

“立法标准比较高，但是在实际执行中，很多市场主体难以达到相关标准，甚至有一些‘合法’手段规避相应的法律义务。”赵治纲提到，这种做法在大多数时候可能没问题，但一旦遇到某个专项领域集中整治的时候，一些民营市场主体就首当其冲。因此，大多数民营企业总是感觉“有把柄在别人手上”，严重影响了企业稳定经营和扩大规模的发展预期。这种情况尤其表现在个人所得税和企业社保金缴纳等问题上。

第五次综合降费后，我国社会保险名义总费率基本控制在34%-37%的区间内，公积金总费率区间为5%-12%(以8%居多)，五险一金合计区间为39%-47%。然而，社会保险实际缴费率长期偏离名义缴费率，缴费不实的情况普遍存在。

2020年，新冠肺炎疫情暴发，企业纷纷表示社保费减免政策让企业的获得感最强。但企业也担心一旦费率恢复到正常水平，该如何应对。在正常水平下，一些企业为了降低员工社保成本，有的按最低标准缴纳，有的通过劳务派遣、灵活用工等方式规避社保支出，这不仅影响了劳动者的合法权益，而且增加了劳资纠纷的可能。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，加大力度去减轻企业税费负担，可以对冲一部分因公共风险转化而来的成本，但是不能完全对冲。最重要的是增加“确定性”，降低公共风险水平，让企业有一个稳定的经营预期、投资预期、研发预期。

“渴”在融资里

金融机构“嫌贫爱富”问题仍然存在。调研团队实地调研发现，民营企业或者中小规模企业贷款难的问题依然突出。

据辽宁某民营制造业企业反映，即便有相关的抵押物作为担保，企业从银行获得的融资额从2011年12亿元下降至2019年2.8亿元，生产经营所需的资金缺口较大，并且贷款平均利率高达7.54%。

随着近年来普惠金融政策的大力推行，基于大数据技术和社会信用体系的信用贷款有效缓解了民营中小企业“融资难”，但这类信用贷款的特点是规模小(100万元以内)、期限短(1年以内)，通常用于企业的流动性贷款。而对于正在成长的民营中小企业，中长期“融资难”问题显然更为突出。

调研发现，在融资方式上，银行贷款是企业最主要融资渠道。1.7万余家企业中，2019年企业融资中85.4%来自银行贷款。从贷款期限结构上看，1年期以下短期贷款仍占主导，2019年短期贷款占比达到61.4%。

并不是民营中小企业热衷短期借贷。目前，对于这种扩充产能的中长期投资，如果要获取银行贷款，则通常需要土地、厂房和机器等来抵押。

赵治纲说，他们在调研中发现，一些银行对国有企业和民营企业执行不同的抵押品标准，对民营企业的抵押品要求苛刻，获得中长期贷款难度大，而对国有企业则可以适当放宽。另外，银行对民营中小微企业设定的抵押率普遍较低，直接制约了企业的融资规模。

1.7万余家企业中，有29.6%的企业感受到融资环境趋紧，融资成本上升。对于融资难融资贵的原因，50.2%的企业认为“融资渠道减少，融不到资，融资难”，28.3%的企业认为“借款利率上升，利息费用增加，融资贵”。

对此，《报告》建议，金融政策需要在解决小微企业融资难、融资贵问题上继续发力，在延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策和信用贷款支持计划的基础上，充分利用大数据等现代信息技术对接银企，通过更为精准的融资需求分析和判别，实现对小微企业的精准融资支持。

今年是我国《优化营商环境条例》实施一周年。此前，受国务院委托，国务院发展研究中心对《优化营商环境条例》实施一年来的情况开展了第三方评估。

在1月14日举行的国务院政策例行吹风会上，国务院发展研究中心副主任张军扩说，从评估的总体来看，企业对营商环境的满意度总体处在高位。

对于满意度较靠后的指标，他列举了招投标、中介服务规范化、融资便利化等。“这些事项涉及的部门比较多，解决起来都需要久久为功，相对来讲还需要我们进一步加大努力。”

中青报·中青网记者 张均斌