2021，开局起步之年

2021年，是建党百年的重大历史节点，也是“十四五”开局之年，中国经济发展如何把舵定调，吸引着全球的目光。

2020年12月16日至18日，一年一度的中央经济工作会议如期举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发表重要讲话，分析当前形势，部署2021年经济工作，不仅指明了未来一年我国经济发展的航向，也为“十四五”时期我国的经济社会走向奠定基调。

推进科技创新，赋能经济增长

2020年12月17日，嫦娥五号返回器将月球表面土石样本顺利带回地球，标志着我国成为继美国和苏联之后，全球第3个具备月壤开采科技实力的国家。

科技突飞猛进，不断赋能经济增长。“研发投入、科技进步，对我国经济增长作出了重要的贡献。”国家信息中心经济预测部主任祝宝良表示，2008年以来，在拉动GDP的“三驾马车”——消费、投资、净出口中，包括科技研发投入在内的资本投资对我国的经济增长贡献突出。

加强基础科学研究，是推动科技创新的重要着力点。2021年，要抓紧制定实施基础研究十年行动方案，重点布局一批基础学科研究中心，支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心。“当前我们或许更加关注应用性研究，但是如果没有基础科学的‍‍支撑，所有的产业都是空中楼阁。基础科学研究很难在短期内看到经济回报，它是一个长期、持续的投入过程，因此需要国家去‍‍保障。”中国人民大学商学院副院长宋华说。

科技创新，既需要国家引领和政策保障，又需要市场机制发挥作用。强化国家战略科技力量，是2021年重点任务之首，要充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，确定科技创新方向和重点；发挥新型举国体制优势，推动科研力量优化配置和资源共享。关于市场机制的作用，会议提出，发挥企业在科技创新中的主体作用，支持领军企业组建创新联合体，带动中小企业创新活动。

嫦娥五号探测器实现的月球无人采样，便是我国发挥举国体制优势，“集中力量办大事”取得的成果。“国家政策‍‍要‍‍引导社会资本协同进行‍‍高科技创新，并对质量相对较低的创新进行调整；同时要精准施策，将优惠政策应用于具有一定竞争力和成长性的‍‍企业。具体的创新行为则要让市场机制发挥作用，从而实现创新环境的有序发展。”宋华表示。

推进科技创新，我国在加快国内科技人才培养的同时，也将加强国际科技交流合作。“创新要通过产业的高质量发展‍‍来实现，与‍‍全球产业的融合可以反过来促进‍‍我国创新的提升和发展。”宋华说。

降低产业对外依存度，增强产业链供应链自主可控能力

经过70余年的不懈奋斗，如今，我国已成为全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。然而，由于许多产业对外依存度相对较高，我国的经济发展仍然存在着较大的“掣肘”、面临着不小的“隐患”。

“2019年，中国工程院对我国有代表性的26类制造业产业进行产业链安全性评估，结果发现，有10类产业对外依存度相对较高。这意味着，我国有近40%的制造业产业存在安全风险。”宋华表示。

会议提出，增强产业链供应链自主可控能力。“产业链供应链自主可控，主要涉及‍‍产业链供应链的‍‍安全和韧性问题。”宋华分析道，当前我国的‍‍产业链供应链面临着三个方面的主要挑战：一是经济全球化过程中的安全威胁；二是增值能力仍然不足，‍‍产业链供应链有待向更高的‍‍技术密集度发展；三是数字经济发展带来的产业链数字化挑战。

“有研究表明，在我国的出口商品结构中，低技术密集型的出口商品仍然占据着较大的比重。2019年，‍‍工业物流占我国社会总物流额的90%，‍‍而其中能够真正推动产业数字化的企业占比‍‍只有7%。‍‍从这个意义上来看，我国当前的‍‍产业链竞争力‍‍和优势依然不足。”宋华说。

宋华认为，产业链供应链‍‍仅仅‍‍形成‍‍上下游产业之间能够进行整合、产业与产业之间可以互补的网络结构是不够的，还应当以产业集群为“抓手”构建有机协同的产业生态。“我国现在有2500多个产业集群，但是这些产业集群之间的‍‍协同性‍‍相对较‍‍弱。此外，‍‍我国的产业集群是作为产业链中下游被动嵌入全球供应链中的，而全球产业链增值的上游环节在海外，这种嵌入对我国产业的提升作用是有限的。”

会议提出，统筹推进补齐短板和锻造长板，针对产业薄弱环节，实施好关键核心技术攻关工程，尽快解决一批“卡脖子”问题。“要想打造一个安全、有韧性的产业链供应链，使我国的产业链积极参与而非被动嵌入全球供应链中，核心是对现有的网络结构进行一次‍‍彻底的变革，建立一种明晰的、基于‍‍专业社会分工的协作机制，促进‍‍产业与产业之间、产业集群与产业集群之间的‍‍协同。此外，要更好地使用数字技术来‍‍整合我国传统、‍‍分散的产业。”宋华说。

扩大内需，畅通国内大循环

2020年8月4日，国家统计局发表经济述评称，目前我国经济的对外依存度已经超过60%。充分挖掘国内市场的潜力，不仅是我国减少经济对外依存度的必然要求，也是我国经济应对疫情冲击的有效手段。

会议明确，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。针对畅通国内大循环，会议提出：坚持扩大内需这个战略基点，在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排。

形成强大的国内市场，是构建新发展格局的重要支撑。“过去10多年来，我国的消费市场呈现出爆发性的增长态势，这对我国的经济发展作出了很大的贡献，但是也造成了‍‍社会资源的极大浪费。浪费社会资源的消费对畅通国内大循环没有意义，真正有意义的是‍‍高质量的需求。”宋华表示，供需之间高质量的精准匹配是形成国内大循环的前提。

“有学者认为，由于我国固定资产投资率大幅上升，居民消费大幅萎缩。但是实际上，我国是目前全球最大的‘消费者’之一。无论在工业产品、旅游产品，还是在大宗商品、奢侈品等方面，我国的消费能力和消费水平都居全球前列，并且正在形成一个各方面都十分巨大的消费市场。正是这种消费的拉动作用，使我国在近年来出口萎缩的情况下仍然保持着6%至7%的经济增长率。”中国经济体制改革研究会副会长、中国（深圳）综合开发研究院副理事长李罗力说。

扩大内需，意味着未来一两年内我国消费和投资的持续增加，这是否会降低储蓄率，从而抑制我国经济的长期增长？对此，宋华表示，应当动态地看待这一问题：“‍‍社会的财富是一个创造的过程，‍‍高水平的需求会牵引供给侧的创新，而创新能够创造出更多的财富，在创造的过程中才能够形成一个有序的循环。”

“如果依然保持低质量的循环，必然会出现储蓄率下降抑制经济长期增长的悖论，而实现经济的高质量发展才是中央要引导的方向，这也是当前‍‍我国产业发展面临的最大挑战。”宋华强调。

构建高水平社会主义市场经济体制，实行高水平对外开放

会议要求，2021年，构建新发展格局要迈好第一步，见到新气象。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，既需要扩大内需、以需求带动供给，也需要构建高水平社会主义市场经济体制、实行高水平对外开放，以开放促改革、以改革促开放。

“建设更高水平开放型经济新体制，需要进一步放宽市场准入。”商务部国际贸易经济合作研究院原院长、中国世界贸易组织研究会副会长霍建国表示，从有利于我国经济继续内生增长驱动的角度来看，应当加快各项法律法规的衔接，构建一个完善的竞争环境，将国有企业、民营企业、外资企业都放在同一个“起跑线”上。“这样的环境会更有利于我国经济增长内生动力的发挥，也只有在这种条件下我国才能闯过‘中等收入陷阱’，抵御住经济增长下行的压力。”

会议提出，深入实施国企改革三年行动，优化民营经济发展环境，健全现代企业制度，激发各类市场主体活力；放宽市场准入，促进公平竞争，建设统一大市场，营造市场化、法治化、国际化营商环境。“对内的改革是激发整体经济增长活力的基础，加快形成公平、公开的法治化营商环境是决定一切发展的基础。我国要以营造法治化营商环境、构建公平竞争的市场环境为目标，加快推动对内改革。”霍建国说。

宋华也认为，高水平改革开放‍‍首先要形成有利于‍‍企业‍‍成长的‍‍制度‍‍环境。“最近几年，我国已经制定了很多向‍‍更加活跃、‍‍开放的方向引导的有益政策。国有企业、民营企业等‍‍能够协同发展的‍‍制度建设，对我国的改革开放十分重要。”

全面推进改革开放，也不能忽视国家经济安全。会议提出，要大力提升国内监管能力和水平，完善安全审查机制，重视运用国际通行规则维护国家安全。“开放本身并不‘可怕’，但是如果开放过程中的事中事后监管能力跟不上，我们会‘心里没底’。如何提升开放过程中的事中事后监管能力，是当前我国面临的挑战。”霍建国指出。

强化反垄断，防止资本无序扩张

伴随互联网经济的发展，滋生出资本加持下的平台垄断。2020年12月14日，国家市场监督管理总局依据《反垄断法》，向阿里巴巴投资有限公司、阅文集团和深圳市丰巢网络技术有限公司开出我国首张互联网反垄断罚单。

“平台垄断限制了更多新兴企业的发展，是存在一定‍‍危险性的。如果不对此加以限制，‍‍它会造成事实上的业务垄断，而其底层的‍‍数据垄断‍‍和信用垄断危害更大，这种垄断形式不利于整个社会经济的有序发展。”宋华表示。

会议指出，反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。“‍‍大平台、大企业利用垄断地位欺压中小企业，对我国‍‍经济的可持续和高质量发展是无益的，因此‍‍政策一定要‍‍保证建立‍‍公平的‍‍交易环境‍‍和交易制度。此次会议提出了这一问题，而如何解决问题则需要进一步探索。”宋华说。

在宋华看来，数据垄断是平台垄断带来的一个较为重要的问题。“各种宏观数据、中观数据和微观数据，从供给侧的数据到需求侧的数据，甚至包括信用数据、‍‍金融数据等，都有可能被少数平台控制，这‍‍对于整个经济的安全构成了严重的威胁。”

关于防范数据垄断，会议提出，健全数据规则，完善数据收集使用管理等方面的法律法规。“防止数据垄断的一个重要前提是数据流通。只要数据能够共享、‍‍能够流通起来，就不可能产生事实上的数据垄断。如果数据不能流通，只掌握在某个平台手中，成为平台牟利的手段，就有可能阻碍我国经济的高质量发展。‍‍这要求政府制定必要的政策，明确‍‍哪些数据需要流通，‍‍哪些数据在流通的同时需要加强‍‍监管。”宋华说。

资本无序扩张固然有其非理性的一面，而它是否也是市场自由竞争的一种结果？政府行为如何在不干预市场的前提下完善对平台垄断的监管？对此，会议提出，国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，同时要依法规范发展；要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。

“在当前的数据网络建构过程中，监管方应当成为一个节点，使数据产生的全过程能够穿透给相应的监管者，这样一来，数据垄断就不易产生了。具体的‍‍市场协作体系的形成应当由市场来解决，而政府的任务是建立公平的竞争环境、交易环境。”宋华表示。

建设租赁住房，解决大城市住房突出问题

住房不仅是关乎民生福祉的重大问题，也是影响我国经济运行的重要因素。“房产已经成为我国整体经济运行中信用体系的重要组成部分，它不仅在居民资产配置中占据着较大的比重，也与银行资金紧密关联。”北京交通大学服务经济与新兴产业研究所所长、中国民生研究院特约研究员冯华说。

当前，我国许多大城市的房价已经远远超出居民的购买能力。“在发达国家，房价通常是家庭年收入的3—5倍，最多不超过6倍；在经济发展较快的发展中国家，房价为家庭年收入的4—6倍也是合理的。而在我国的部分城市，房价收入比超过了30，有些城市甚至高达40，显然价格‘泡沫化’了。”冯华表示。

建设租赁住房、发展住房租赁市场，是解决大城市住房问题的重要途径。会议提出，要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场。

“在部分发达国家，租赁住房比重可以达到整体住房市场的60%。我国一时之间很难达到，但是在北京、上海等常住外地人口较多、人口净流入的大城市，租赁住房有望达到整体住房市场的30%，甚至更高。”中国房地产及住宅研究会副会长、住建部住房政策专家委员会原副主任顾云昌说。

如果租购住房在享受公共服务上具有同等的权利，是否会吸引更多人群长期租房居住，从而在一定程度上降低大城市高企的房价？对此，中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长、中国城市经济学会副会长牛凤瑞表示，对于我国的多数人来说，拥有住房所有权才有对未来的稳定预期。“租赁住房只能作为年轻人支付能力有限时，在一段时期内的过渡；多数人最终还是要买房的。这是我国的文化传统，也是大部分国民的心理诉求。因此，长期租房居住的人群只能是‘小众’。”

会议提出，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因地制宜、多策并举，促进房地产市场平稳健康发展。“‘有恒产者有恒心’，住房是社会的‘稳定器’。”牛凤瑞认为，未来我国应着重完善住房买卖市场，满足人民普遍的购房居住需求。

保障粮食安全，发展低碳经济

粮食安全，是社会稳定、经济发展的基石。会议提出，要牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡。

“我国的耕地是可以流转的，但是即便流转给企业，也要用于农业生产，而不能用于建设厂房。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副理事长乔润令表示，当前我国耕地的流转包括流转给本村种粮大户、流转给下乡的工商资本等多种形式。

“国家鼓励适度的流转，因为如果没有流转，耕地全部是分散的小块土地，难以实现集约化、现代化生产。但是由于粮食价格有国家管控，无法高价出售，如果种粮大户和企业仍然将流转来的土地用于种植粮食作物，在支付土地流转费用后很难实现盈利，许多种粮大户和企业就会选择种植水果、药材等可以加工、产生高利润的非粮经济作物，从而导致耕地‘非粮化’。”乔润令说。

加强农业面源污染治理，也是会议提出的保障粮食安全重点任务。“农业用地污染确实是一个大问题。”乔润令认为，长期以来，我国许多农户为提高单位面积粮食产量而大量使用化肥、农药，搭建塑料大棚、覆盖农膜等，造成的土地肥力下降和“白色污染”十分严重。

“低毒、无污染的农药是不存在的，而如果不上化肥、不打农药，我国的粮食产量或许会降低一半左右。现在，任何一个种地的农户都会选择购买化肥和农药，而极少再施用粪便等自然肥料。长期使用化肥，不仅会造成土壤板结化，也会使土地产生依赖性。”乔润令指出。

乔润令认为，我国人口多、需要的粮食多，在可能的情况下，或许可以通过休耕恢复耕地地力。“在欧美国家，土地每耕种两三年就要休耕，而由于我国人口众多、耕地较少，许多耕地几乎从来没有休耕过。土地一定要休耕才有地力。”

若说粮食安全是经济发展的基础，那么环境保护则是经济发展的底线。会议提出，做好碳达峰、碳中和工作，我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。“如果把环境容量作为生产要素的一部分，在当前的产业结构下，我国每年的GDP增速或许会下降0.5%。”祝宝良认为，经济发展是环境保护的机会成本，而通过“一带一路”倡议引导产能过剩的行业进入国际市场、引进国外的低碳技术等，都是降低环境保护带来的经济发展机会成本、引导我国产业结构向低能耗转变的有效举措。

（《人民周刊》2020年第24期）