中央苏区乡村基层政权运作特征及其启示

【党史钩沉】

中央苏区时期，中国共产党的基层政权运动实践是建设现代国家的重要探索，当时的乡苏维埃政权，是现、当代中国乡村基层政权的“雏形”。由于它在中国历史上首次将国家政权下沉到乡一级，形成了我国乡村基层政权运作的某些“基因”，对此后的中国农村基层政权运作产生了重要影响，是一个值得深入研究的课题。

国家政权首次下沉到乡一级

传统社会有“皇权不下县”的说法，正式的国家政权到县一级为止。县以下由“绅权”“族权”“保甲”等地方力量控制，形成“保甲为经，宗法为纬”的乡村社会控制和运作体系。这种情况一直延续到民国时期。尽管1930年国民政府出台《县组织法》，有将国家政权下沉到乡一级的规划，但由于国民党对广大农村地区的行政渗透能力有限，所以此后近10年间，国民政府基层政权建设的重点主要仍在区和保甲方面，并未真正开展乡镇基层政权建设。只是到了1939年“新县制”推行后，国民政府的政权机构才正式延伸到乡保。此前，国民政府的国家权力对广大农村来说基本上还是一个“悬浮式政权”。

真正将国家政权下沉到乡一级的是中央苏区时期的乡苏维埃政权。与国民党政权自上而下的行政渗透不同，中国共产党一开始就将政权建设与底层农民动员结合在一起。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会之前，苏区许多地方已经设有“乡苏维埃政府”，如峡江县内，1930年5月就在县苏维埃政府之下设立了乡苏维埃政府。中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《地方苏维埃政府的暂行组织条例》规定：中华苏维埃共和国地方政府采取省、县、区、乡（镇）四级制，乡苏政权是苏维埃国家农村基层政权组织，“为乡的最高政权机关”。中华苏维埃第一次全国代表大会召开后，从中央、省、县，到区、乡五级苏维埃政权体系在苏区普遍建立起来。

人民当家作主

当时乡苏维埃政权设置了以下机构和人员：一、乡苏代表会议。“乡苏代表”采取差额选举法由全体选民选出。如1933年下才溪乡提出候选人160多人，最终选出91名“乡苏代表”。“乡苏维埃代表会议”由全体“乡苏代表”组成，是全乡最高权力机关，其职能是讨论苏维埃的法令、政策、决议等如何在本乡落实，制定相关实施方案。二、乡苏维埃主席团。乡苏维埃代表会议选举产生乡苏维埃主席团，作为代表会议闭会期间全乡最高权力机关。主席团一般由5~7人组成，其职责是执行“乡代表会议”和上级苏维埃政府的决议与指示，推动各代表、委员会与群众团体去动员全乡群众开展各种工作。三、乡苏维埃主席。“乡苏”主席由乡苏维埃主席团推选、乡苏维埃代表会议选举产生。其主要任务是全面负责乡苏维埃工作，出席上级召集的会议，主持本乡各种会议，处理乡苏维埃日常事务。四、“乡苏”各类群众委员会和人民团体。常设性的如扩大红军委员会、优待红军委员会、工农检查委员会等。临时性的如查田委员会、开荒委员会、选举委员会等。在乡苏维埃下面，还有各种政治的、军事的、经济的、文化的群众组织，如贫农团、妇女会等。这些委员会和群众团体，涵盖了各种人群，将苏区绝大部分群众紧密地团结在基层苏维埃政府周围。这种政权结构充分体现了苏区基层政权运行主体是广大人民群众，体现了人民当家作主的政权本质。

“压力型”运行体制

乡苏维埃是党和国家设置的一级政府机构，在享有一定行政权力的同时，也承担着党和上级政府赋予的职责。它必须接受党和上级政府的领导和监督，执行党和上级政府的命令和决议，贯彻党和上级政府的意志和要求。有关文件明确规定：苏区各级政府都必须“经过党、团的活动从中起领导作用的。这一工作方式，从中央政府直到乡村苏维埃政府，都应一致遵守”。毛泽东在《乡苏怎样工作？》中强调：对农村中的各类委员会、群众团体，党和政府“负了完全领导的责任，要按期检查他们的工作”，发现问题要及时采取批评、开除、惩办等措施，十分强调党和上级政府对基层政权的领导和权威。

根据1931年11月出台的《地方苏维埃政府的暂行组织条例》，党和政府赋予乡苏维埃的职责涵盖了政治、经济、军事、文教、社会管理等各方面。乡苏维埃除了担负对上级政府交办任务的接收、布置、落实，以及对下级民众工作进行指导、督促、检查等大量具体的行政性事务外，还承担着反映群众意见和满足群众基本生活需求等职能。

乡苏维埃是在“压力型”体制下完成职责的。苏维埃行政管理体制实行的是层级制，贯彻“下级服从上级、地方服从中央”的组织原则。中央和各级政府可依靠自身权威和行政权力，把任务和指标层层量化分解，落实到下级组织以及个人身上，使其在规定时间内完成，然后根据完成情况给予政治和经济等方面的奖惩，从而形成“压力型行政体制”。在党和上级政府“压力”下，“乡苏”必须动用其植入群众之中的“乡政运作网络”，积极开展民众动员和组织工作，调整资源和人员的分配方案，把资源和人员向这些任务倾斜，以保障任务的顺利实施。

深入群众中的“乡政运作网络”

“乡苏”位于行政权力的末端，既要面对中央、省、县、区自上而下的压力，又要面对非科层化的分散民众。这种情况决定，乡苏单纯依靠自身机构和工作人员，不可能完成上级下达的任务，必须把“乡政运作网络”植入群众之中，才能提高农民的组织化程度并将任务落到实处。

乡苏之下的村级“乡政运作网络”主要包括：一、村主任、村代表、村代表会议。村设主任1人，由“乡代表会议”在各村代表中推举产生，担负领导、督促全村工作之责。“村代表”由全村居民大会选举产生，他们不脱产，带领一定数量的群众，落实苏维埃布置的工作。所有村代表组成“村代表会议”，村主任通常每十天召集“村代表会议”一次，讨论如何开展本村工作。二、村级各种委员会和群众团体。根据工作需要，在征得上级同意的前提下，各村可设立委员会。村级委员会的主任和委员，由村主任提名，在村代表会议上通过。每一委员会的委员人数为3人至5人。村级组织的所有成员既是村“干部”，又是普通群众之一员，全都不脱产、不拿薪。

通过以上措施，乡苏维埃将分散的乡土社会整合成整体，变成一个高度组织化的乡土社会。由于这种“乡政运作网络”深深植入群众之中，党和政府的意志得以全面介入到农民的日常生活之中。对此，毛泽东在《才溪乡调查》中给予了高度评价：“依靠于民众自己的乡苏代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方。”

“非制度化”运作方式

乡苏维埃与县苏维埃、区苏维埃的关系是科层制架构，存在上下级关系，因此县苏维埃、区苏维埃对“乡苏”可采取制度化手段如行政命令、组织处理等进行运作。但乡苏维埃与村之间就不是完全的科层制关系，由于“乡苏”面对的是一个非科层制、分散性的乡村社会，因此除了运用命令、督察、组织处理等必要的制度化手段外，还必须采用大量的非制度化手段。这些非制度化手段主要有以下几种：

会议动员。上级政府下发的命令、训令和决议，各乡、村代表会议都要详细讨论，并联系本乡的实际情况拟定实施方案。乡主席、村主任及代表们要召开群众大会，向群众报告与解释，使每个群众都了解有关工作的重要意义与实施方法，并鼓动群众热烈自愿地执行苏维埃的工作。

关心群众，为人民服务。毛泽东告诫苏区的党员干部：真正的铜墙铁壁是什么？是群众，是千百万真心实意地拥护革命的群众。这是真正的铜墙铁壁，什么力量也打不破。苏区基层干部们在关心群众、为人民服务方面“创造了一等工作”。他们深入群众，了解群众的困难，并想方设法加以解决。正因为苏区基层干部真心实意地为人民群众谋利益，苏区群众才真心实意地支持革命，拥护苏维埃政府。

深入细致的思想政治工作。苏区干部们善于做群众的思想政治工作。扩红时石径乡青年刘木有报名参军，但遭到其妻反对，乡苏维埃主席胡林生听说后，立即跑了七八里路赶到刘家做工作。此时刘妻已回娘家，胡又跑到刘妻娘家，对她进行耐心细致的说服教育，从她家的苦难家史，讲到保卫红色政权的意义，直讲到她心服口服同意刘木有参军。毛泽东高度肯定这一做法，他说苏区干部们“能用全力去动员群众，用极大的耐心去说服群众，结果能完全实现他们的任务，并且争取了最快的速度”。

干部的示范作用。以令率人，不若身先。榜样是旗帜和灯塔，它鼓舞斗志，指引方向，给人力量。苏区干部时时处处都发挥着模范带头作用。长冈乡扩红运动中，最先报名参军的是乡苏维埃的党员和干部；在购买公债运动中，购买公债最多的是万必才等党员干部；为了带领妇女担当起生产任务，共产党员、乡妇女主任李玉英首先学会用犁耙，并带动长冈乡4个村130多名妇女在20天内也学会了。乡苏维埃之所以能顺利推进各项工作，同党员干部们的示范带动密不可分。

开展竞赛活动。1932年3月23日，中共中央组织局发布《关于革命竞赛与模范队的问题》，指出要用“革命竞赛的新方式”“转变全部工作”。毛泽东在《长岗乡调查》一文中也强调：“为了争取工作的速度，革命竞赛的办法应该在每个乡里实行起来。”在苏区基层社会，随时都可以看到各类竞赛，既有人与人、家与家之间的竞赛，也有村与村、乡与乡之间的竞赛。张闻天指出：劳动竞赛已成为苏区人民“创造新社会和新生活的自觉的、愉快的活动”，“成为苏维埃区域内群众生活的一部分”。作为一种工作方式，竞赛活动极大地激发群众热情，提高了苏区基层政府的工作效率。

综上所述，作为现当代中国基层政府的源头，乡苏维埃政权运作具有四大特征：一是政权运行主体的人民性。大批工农兵先进分子被选举到苏维埃政权中，乡苏维埃领导、代表紧密联系群众，真心实意地为群众谋利益，体现了人民群众当家作主的政权本质。二是“压力型”运行体制。乡苏维埃在党和上级政府的领导和监督下履行职责，严格执行党和上级政府的命令和决议，并有考核奖惩。三是“乡政运作网络”深深植入群众之中。“乡苏”通过建立各种委员会与民众团体，使全乡、村的民众建立有效网络，便于苏维埃各项工作的开展。四是丰富的非制度化运作方式，包括会议动员、思想政治工作、干部示范作用等。总体来说，这种运行体制和方式，体现了党、政领导和发挥群众主动性的高度统一。它适应了苏区革命的需要，极大提高了农民的组织化程度和工作积极性，有效地动员了社会资源，既保障了苏维埃政府对乡村社会行政的有效性，又保障了乡村社会的自主性。

（作者：万振凡，系江西师范大学历史文化与旅游学院教授）