以工代赈，托底贫困农民就业

据四川省以工代赈办数据，目前全省136万余搬迁群众中，108万余人通过产业和就业脱贫，四川省“十三五”易地扶贫搬迁任务已全部完成。图为四川省布拖县拉果乡伟木村，安全住房依山而建错落有致。 　　新华社记者 江宏景摄

四川省广安华蓥市农民利用冬闲时间，在家门口的服装厂务工，缝纫供应春节市场的服装。 　　邱海鹰摄（人民视觉）

　　纳入地方政府专项债券支持范围、提高项目资金中劳务报酬发放比例、扩大建设领域和实施范围……聚焦以工代赈，国家发改委等部门近期接连出台文件，加大支持力度。

　　以工代赈在中国已实践30多年，累计安排以工代赈资金（含实物折资）超过1600亿元。今年为何扩大这一帮助政策范围并投入更多资金？对农村就业及增收有何影响？

　　5年提供100多万个就近就业岗位

　　在贵州省铜仁市印江县，徐涛今年放弃了在县里干零售的工作，回到老家木黄镇文昌村搞起了木耳种植。徐涛说，政府今年将村里的土地集中起来平整，发展食用菌产业。“我家原本有6亩地，都给了村里。平整土地、修建道路和排水沟，村里很多人都参与了，此外土地流转、木耳种植还能赚钱。算下来，一年的收入还不错。”

　　印江县发展和改革局局长唐雷介绍，今年，印江县在木黄镇开展以工代赈巩固脱贫成果衔接乡村振兴试点，在改善产业配套基础设施条件的同时，实行以工代赈资产折股量化分红，开发了大批就近就业岗位。

　　以工代赈是通过组织农村群众参与工程建设获取劳务报酬以取代直接赈济的一项帮扶政策。采取以工代赈方式实施的项目，往往投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不高，贫困群众能够充分参与。目前，这些项目更多分布在中西部地区。从效果来看，以工代赈在改善农村生产生活条件、促进贫困群众就业增收等方面，发挥了独特而重要的作用。

　　唐雷展示了印江以工代赈的“账本”——今年以800万元以工代赈试点项目资金为牵引，自筹资金163万元，平整土地262.81亩，新建生产便道2399.79米、排水沟1500米、通组道路493.87米；今年已累计吸纳当地群众165人参与工程项目建设，共支付劳务报酬121.5万元。同时，带动周边村540户农户发展食用菌800余亩，增加稳定就业岗位400个，一年带动当地劳动力务工5万人次以上。

　　从全国范围来看，据国家发展改革委地区振兴司相关负责人介绍，“十三五”期间，国家每年专项安排约60亿元，支持24个省份和新疆生产建设兵团通过实施以工代赈工程，为贫困地区提供100多万个短期就近就业岗位，向参与务工的贫困群众发放劳务报酬超过30亿元。

　　“让农民群众通过自身劳动获取报酬，激发其脱贫致富内生动力是以工代赈项目的初衷，也是政策实施30多年来一直保持活力的原因。”农业农村部农村经济研究中心区域发展研究室处长刘锐表示，对于采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施项目，按照就地就近原则，优先吸纳脱贫不稳定户、边缘易致贫户、其他农村低收入群体参与工程建设，增加了农民收入特别是低收入农民收入，有利于防范化解返贫风险。

　　项目范围拓展至5大领域

　　今年以来，受新冠肺炎疫情和部分省份严重洪涝等自然灾害影响，农村群众就业和增收面临较大困难，扩大以工代赈范围成为不少地方的期盼。

　　年初，国家发改委等部门共同印发实施《关于在贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作中大力推广以工代赈方式的通知》，鼓励地方整合财政涉农资金推广以工代赈方式实施农业农村基础设施项目建设，带动更多农村群众就业增收。

　　8月，人社部等15部门联合发布《关于做好当前农民工就业创业工作的意见》，其中在“就地就近就业”方面提出加强小型水利、高标准农田、林下经济、木本粮油等特色经济林基地、乡村绿化、人居环境整治等领域的农村中小型基础设施建设，加快灾后恢复重建，积极采取以工代赈方式实施项目；加大以工代赈投入力度，加快推进项目开工建设，将发放劳务报酬的资金占比由10%提高至15%以上，吸纳更多返乡留乡农民工就业。

　　11月，国家发改委等9部委联合印发的《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》做出全面部署，以进一步推广以工代赈方式，扩大以工代赈规模，发挥以工代赈政策“赈”的作用，促进农村群众增加收入。

　　国家发改委政策研究室副主任孟玮介绍，此次《意见》将采取以工代赈方式实施项目的范围全面拓展到农村生产生活基础设施、农村交通基础设施、水利基础设施、文化旅游基础设施、林业草原基础设施等5大领域。比如，增加了灾毁水毁农村小型基础设施恢复重建，防止因灾致贫返贫。此外，《意见》同时强调，多措并举做好务工农村劳动力技能培训，委托项目实施单位采取“培训+上岗”等方式，有针对性地开展实训和以工代训，帮助参与务工的群众掌握实际操作技能。支持项目受益主体根据项目建成后用工需求，对参与工程建设的农村劳动力开展短期技能培训，并优先吸纳就业，延伸扩大就业容量。

　　“目前，我们正在培训方面加大支持力度，充分发挥龙头企业的辐射带动作用，利用就业扶持资金对农民进行食用菌种植技术的培训。接受培训后，农民除了可以获得务工报酬、土地流转资金，还能通过种植食用菌增加收入。”唐雷说，以工代赈与产业结合可以发挥更大功效，通过以工代赈扶持产业发展，进而能够借助产业发展带动闲散劳动力就业增收。

　　中国农业科学院研究员毛世平表示：“以工代赈是扶贫的重要抓手。我们在地方调研中发现，不少地方已取得了不错的成效。进一步推动技能培训，可以让农民在增收的同时掌握更多劳动技能，他们以后出去务工也会更有竞争力。”

　　强化以工代赈投入保障

　　推广以工代赈，资金是重点。毛世平说：“调研中我们了解到，经费短缺是不少地方政府实施以工代赈面临的最大问题。乡镇政府的经费很难支持大规模项目，各方面的配套资金也较难落实。”

　　在毛世平看来，地方政府应着重解决资金问题，通过建立一个平台化、市场化的体系开展以工代赈，利用多种途径引进包括当地企业在内的市场力量加入，解决地方政府配套资金不足问题。

　　针对上述问题，此次国家发改委等部门出台的《意见》提出，各地可将符合条件的农业农村基础设施项目按规定纳入地方政府专项债券和抗疫特别国债支持范围，并在组织实施专项债券和抗疫特别国债项目时，大力推广以工代赈方式，多渠道扩大以工代赈实施规模。

　　有了资金，如何更好发挥作用？中国农业科学院农业经济研究与发展研究所助理研究员林青宁认为，在不少地方实施以工代赈的过程中，仍存在资金使用低效的问题。特别是以工代赈项目建设往往会涉及水利、财政、土地等多个部门，这些部门一旦做不好协同工作，就会出现各项资金难以形成合力、使用低效的情况。“地方政府应该加大统筹力度，采取措施整合资金，提高资金的使用效率。”

　　为了让以工代赈这项老政策在新形势下发挥更大作用，国家发改委强调，在确保工程质量和项目进度的前提下，尽量动员当地农村劳动力参与，最大可能提供更多就业岗位。对于采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施项目，按照招标投标法和村庄建设项目施行简易审批的有关要求，可以不进行招标。鼓励村集体经济组织或其领办的合作社，组织当地农村劳动力组建施工队伍进行建设。

　　唐雷介绍，目前，印江县通过入户走访、问卷调查、实地调研等方式了解群众参与意愿、项目覆盖度，综合考虑项目建成后的社会效益、经济效益、生态效益以及投资带动效益，确保每个以工代赈项目能够最大限度覆盖脱贫不稳定户、边缘易致贫户。“我们正积极探索‘产业发展配套基础设施建设+劳务报酬发放+资产折股量化分红+就业技能培训’的赈济新模式，接下来我们将进一步加大力度推广以工代赈方式，充分发挥其功能作用。”