既重发展，又重治理

　　作者：北京大学政府管理学院教授、习近平新时代中国特色社会主义思想研究院兼职研究员 燕继荣

　　贫困与贫困治理是一个全球性议题。后发国家如何走上健康发展轨道，这是自上个世纪中期以来世界关注的话题。后发国家一般都是“贫穷国家”，表现为国家实力不足，百姓生活贫困。所以，说到底，后发国家的总任务就是要“脱贫”，实现“从贫困到富裕”的转变。第二次世界大战以来，一些国家走上了“脱贫”道路，塑造了“发展型国家”经验的不同版本。既重发展，又重治理。中国作为一个发展中的大国，从保障扶贫，到开发扶贫，再到谋求全面协调可持续的国家治理，走出了一条具有中国特色的贫困治理道路，7亿多农村贫困人口成功脱贫，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。中国在经济发展、环境保护、城镇化、区域协调、公共服务均等化、社会福利与保障、腐败治理、贫困治理等各个方面具有更值得观察和研究的典型性。

　　中国普遍改善民众生活，逐步提升贫困标准，大幅度减少贫困人口的规模，这样的成就得到普遍认可

　　人类的发展历史，可以说是一部反贫困的斗争历史。今天，发展中国家首要的任务是如何提高自己的生产力，实现“经济起飞”，走出“贫困陷阱”。

　　在过去的40年中，中国凭借改革开放政策，在既有的经济基础上，完成了生产技术的更新改造，实现了产业升级和“经济起飞”，并融入了国际经济体系。在经济发展方面，中国继“亚洲小龙”之后，进一步丰富了“发展型国家”的内涵，并通过“北京共识”为后发国家实现经济发展提供了成功经验。一般来说，发展中国家也是贫困人口比较普遍、数量庞大且相对集中的国家。来自世界银行的数据显示，在1991-2000年10年间，全球生活在1美元以下贫困人口减少了2.74亿，其中中国减少了1.51亿，占全球减贫人数的55%，占所有发展中国家的75%。这些数据表明，中国的经济发展对于普遍改善民众生活具有重大贡献，中国一方面不断提升贫困标准，另一方面大幅度减少贫困人口规模，这样一升一降的双线交叉成效显著，中国成为近40年全球反贫困成绩最突出的国度。

　　从中国反贫困成就和制度体系变迁可见，中国反贫困从平均福利保障济贫、到开发扶贫、再到精准脱贫，期间，中国政府不断完善贫困治理体系，提高反贫困能力，最终形成比较系统完善的国家-社会-公民各方力量协同、政府-市场-社会多重机制作用、“扶贫”-“脱贫”两种能力并举、保障扶贫-发展扶贫双规并行、国家宏观扶贫战略-地方精准扶贫实施上下贯通、制度资源-政策资源相得益彰的贫困治理格局。中国在贫困治理方面所采取的切实有效的手段，也值得国际社会关注。

　　中国对贫困治理的认识和实践在很大程度上丰富了人类反贫困的理论。生产和分配、效率与公平的关系问题被认为是现代国家治理的基本命题。在过去很长的时段，贫困治理只被看作是社会慈善事业，没有纳入国家行动的范畴，因此也没有成为政府政策和政府管理的议题。自由资本主义所形成的自由市场秩序，可以有效地促进经济发展，但未能提供贫困治理的有效方案。社会主义革命从所有制入手，结束自由资本主义发展，以政府计划取代自由市场秩序，可以有效抑制贫富差距，但在保持经济活力方面显示不足。第二次世界大战以后随着社会主义运动的发展，福利国家普遍兴起，为贫困治理提供了宝贵经验。但是，在既有国际援助有限的条件下，如何自力更生摆脱贫困，而且必须在较短时间内让大规模贫困人口解决温饱问题、摆脱绝对贫困的境地，这是许多低度发展国家面临的难题。中国把贫困治理看作党和政府的责任和国家治理的内容，也把贫困治理的成效视为政府和官员绩效考核的标尺，这应该是对“发展型国家”理论的重要推进。

　　从国家发展和治理的关系来看，“中国特色社会主义”或许在生产与分配、公平与效率的关系问题上，提供了一种实验，这种实验在多种所有制方式市场竞争基础上保持生产活力和生产效率的同时，加大政府贫困治理的责任和赋权，增加政府财政支配能力，通过财政转移支付、政府产业政策、政府基础建设和公共服务项目投资以及地区和机构之间的对口支援等更加灵活多样的手段，提高政府介入二次分配的效度，保证效率与公平的兼顾均衡。

　　“中等收入陷阱”被认为是发展中国家在经济起飞之后必须突破的。如何开发国家内部需求，改善国民生活，提高国内人民购买力，实现经济的可持续发展，这是经济学在“发展型国家”理论基础上开拓的新话题。被认为构成“中等收入陷阱”的标志性因素很多，例如，环境污染、资源浪费、官员腐败等等，但核心的要素是收入分配不公，贫富差距扩大，造成社会不稳定，使得经济发展出现中断。通过“脱贫攻坚”为政府高额财政积累确定新的投资方向，真正实现“取之于民用之于民”的治国理念，这不仅是“穷人经济学”的原理，也是发展中国家国家治理值得探索的方向。

　　习近平总书记关于贫困治理的重要论述是对反贫困理论的整体性创新，对世界贫困治理实践也具有极大的参考价值

　　“只谈世界上存在什么问题，而不去谈可行的解决方案，这样只能导致社会瘫痪，而非进步”。作为中国执政党，中国共产党把消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，视为社会主义的本质要求和执政的重要使命，主张要把解决贫困问题看作国家发展的目标，期待向全球减贫贡献中国力量。党的十八大以来，习近平总书记站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，提出一系列新思想新观点，丰富发展了马克思主义反贫困理论，创新发展了中国特色的扶贫开发道路，为全球贫困治理贡献了中国智慧。

　　习近平总书记2015年在减贫与发展高层论坛上提出“共建一个没有贫困、共同发展的人类命运共同体”的呼吁倡议。在中国“脱贫攻坚”的推进过程中，习近平总书记反复强调党和政府以及各级领导机构要承担主体责任，要实行全面领导，提供组织保障；各地精准脱贫要因地制宜、分类施策；要增加资金投入，构建完善的多元化的扶贫资金投入体系；要动员各方力量，形成社会广泛参与的扶贫格局；对脱贫攻坚任务要实行严格的考核监督；要激发群众内生动力，让贫困户由“让我脱贫”转变为“我要脱贫”。

　　习近平总书记指出，“2020年，我们将全面建成小康社会。全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队”“治贫先治愚”“扶贫必扶志”“家有良田万顷，不如薄技在身”“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多地惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义”。习近平总书记关于贫困治理的论述不仅展现了中国扶贫由救济式扶贫、开发式扶贫到精准扶贫的减贫实践过程，而且也预示着中国贫困治理从贫困救济走向普遍社会福利体系建设、进而通过国家治理体系和能力现代化来保障个人权利实现和能力开发的理论方向。这些重要论述是对反贫困理论的整体性创新，对世界贫困治理实践也具有极大的参考价值。

　　全社会广泛参与脱贫攻坚，形成“大扶贫”的治理格局

　　贫困理论和扶贫方式呈现递进状态，共同构成“大扶贫”的治理格局。所谓“大扶贫”，就是从国家治理的视角，把扶贫任务纳入构建现代国家治理体系和治理能力的战略构想中，把当前目标与长远目标结合起来，在城乡统筹、区域协调、党政主导、社会参与的格局中，构建以经济救助、能力救助、权利救助为一体的以救济式扶贫、福利式扶贫、开发式扶贫、赋权式扶贫多重方式叠加的贫困治理体系。有学者指出，中国提出了构建以项目、行业、社会扶贫等多方力量为支撑，将流程管理、部门合作、区域协同有机结合的大扶贫格局，要求坚持党和政府在扶贫开发中的主导地位，发挥政府和社会两方面力量作用，引领市场、社会协同发力，完善东西部扶贫协作和定点扶贫机制，促进内部与外部统一，“输血”与“造血”并行，扶贫与扶志、扶智相结合，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。

　　当前，中国正在开展的“脱贫攻坚”，对于发展中国家的发展和世界反贫困理论及实践都具有创新意义。从理论上说，它丰富了“发展型国家”的内涵，对现代国家和政府提出了更高的要求和期待——不仅要通过宏观调控手段和积极的产业政策来引导经济发展，还要运用社会分配政策和贫困治理专项工具促进共享发展。