新《证券法》为投资者保护营造新起点

2019年12月28日，备受瞩目的《证券法》修订案在第十三届全国人大常务委员会第十五次会议上通过。

修改后的《证券法》可谓亮点纷呈：将注册制全面推广到所有证券公开发行行为，旨在进一步厘清政府与市场边界，让市场在资源配置中起决定性作用；信息披露和投资者保护独立成章，且提出投资者适当性制度和规定了代表人诉讼制度，为市场自律自治提供了更加宽广便利的空间；大幅提高对违法行为的惩罚倍数，极大地提高了对资本市场违法乱纪行为的惩罚成本等。

新《证券法》在立法层面凸显了三重需求的兼顾与平衡：第一，畅通便利企业直接融资渠道；第二，要完善投资者保护等要义；第三，从立法上理顺政府与市场边界——政府通过完善市场秩序，为市场主体提供正确做事的公法、程序正义和规则环境，引导市场主体做正确的事。

《证券法》一度在立法和执法层面较多考虑便利企业直接融资，这为促进企业由间接融资向直接融资转型发挥了积极作用。但简化畅通企业直接融资，也需以保障投资者的合法权益为基础。随着资本市场快速发展，近年来决策层加强了对投资者的保护力度，如设立投资者保护基金，成立投资者保护局、投资者服务中心等。此次修订后的新《证券法》在加强投资者，尤其是中小投资者保护的制度建设方面，有颇多亮点。

首先，投资者适当性制度和代表人诉讼制度的引入，为投资者提供了更强大的市场自律自治武器。 “投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为所有投资人的代表人参加诉讼”，以及“默示加入、明示退出”原则的明示，都大大地降低了受害投资者的维权成本，也提高了司法资源的使用效率，同时提高对违法行为的惩罚力度，加大违法乱纪者损失，使市场主体的责权利做到尽可能对称。

代表人诉讼制度中，规定投资者保护机构可以作为诉讼代表人。因此，代表受害投资者进行诉讼的重任，主要由证监会投资者保护局旗下中证中小投资者服务中心承担。这样的制度安排，既有利于搭建起中国特色的证券集体诉讼制度体系，又体现出了决策层渐进改革的稳健诉求。并且，在引入集体诉讼制度初期，其他制衡制度尚不完善的情况下，适度对诉讼代表资格进行限定，可以避免集体诉讼被滥用，有助于推动中国特色的证券集体诉讼制度的完善。

当然，随着中国特色的证券集体诉讼制度的相关探索和改革稳步推进，可考虑对集体诉讼代表人资格的放开进行探索，如允许符合条件的律师事务所成为集体诉讼代理人。代理人资格的放开，可以分担投服中心大量集体诉讼的压力，也有助于提高投资者保护力度，完善市场自律自治体系。

第二，震慑资本市场内幕操作等违规违规行为，使集体诉讼真正长出牙齿，有必要配套性地推出辩方举证制度以及争议和解制度。新《证券法》在相关方面做出积极探索和尝试。

一方面，辩方举证制度的举证责任倒挂机制，将降低投资者的举证责任和成本，也就是降低集体诉讼的举证成本。新《证券法》第89条要求证券公司在与普通投资者发生纠纷时自证清白，已带有一定辩方举证的理念，是对辩方举证制度的积极探索和尝试。另一方面，争议和解制度，则有利于节约司法资源，实现控辩双方在民事上的双赢。新《证券法》新增的行政和解制度，为争议和解制度的引入创造了条件。