大国细账 读懂数字后面的故事尤为重要

“国家账本”今年又厚了。近2000页的账本记录着2019年全国预算的执行情况和2020年的预算安排，尤其是后者，占到了两千页中的绝大部分篇幅，政府试图向人们解释——2020年超43万亿元的钱将怎么花。

政府每年的预算报告被形象地称作“国家账本”，全国两会期间，财政部将账本提交全国人大审议，政府工作报告中的绝大部分内容都将以数字的形式在账本里得以体现。

比如2020年政府工作报告中的“保就业”，在“国家账本”里就有了更明确的措施——中央财政安排就业补助资金539亿元,用好从失业保险基金结余中提取的超过1000亿元职业技能提升行动专账资金,以及工业企业结构调整专项奖补资金,促进地方落实各项就业创业政策……

每一笔资金的往来背后都是国计民生，读懂数字后面的故事尤为重要。全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵拿着账本反复核算，遇到疑问处，他就在旁边写上自己的建议。他说，这不是吹毛求疵，而是希望每一笔账都能让百姓看得清清楚楚，让钱花得明明白白。

在这背后，则是现代财政制度的体现——大国细账，依法理财。

“国家账本”看收支

2020年是特殊之年，这从“国家账本”的收支上就能看出来。

根据预算安排，2020年预计全国财政总支出超过43万亿元，比去年增加了近5万亿元，创历史新高。而收入中占比超过一半的全国一般公共预算收入却只有18万亿元左右，下降5.3%。

我国政府预算由四本账构成——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。目前，“国家账本”上显示，2020年四本账的增幅都有不同程度的下降。

这是极不寻常的。在多位代表的记忆中，以往账本中出现这种情况的很少，出现一个，有人还会特意画个圈看看怎么回事，更别说现在是收入下降了。国务院总理李克强的表述是：当前和今后一个时期,我国发展面临风险挑战前所未有。

“这是比较实事求是的安排。”中央财经大学财政税务学院教授温来成说，目前我国经济下行压力比较大，疫情仍在全球蔓延，如果将收入设定成正值，他心里反而会大大打上一个问号。

特殊之年要有特殊举措。无论是赤字率突破3%还是发行1万亿元抗疫特别国债，都显示出政府稳经济的决心。做好“六稳”“六保”工作需要大量资金，因此积极的财政政策要更加积极有为。

恒大研究院原助理院长罗志恒告诉中青报·中青网记者，2020年的“国家账本”体现了政府全面落实“六稳”“六保”的意志，政府过紧日子，更多让利给市场主体，让受疫情冲击的宏观经济和微观主体重回基本轨道。在当前形势下，全面建成小康社会、对冲疫情冲击扩大总需求、缓解企业和居民负担、缓解地方财政的紧张状况，必须扩大赤字、债务，发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的作用。

2020年四本预算合计的支出规模高达43万亿元，较去年增加近13%，尤其值得关注的是这是在减税降费的前提下实现的。从支出方向看，支出结构在优化，这反映在教育、社保、医疗、扶贫等基本民生支出只增不减。

在民生支出方面，中央财政继续加大对地方教育领域转移支付，城乡义务教育补助经费增长8.3%、支持学前教育发展资金增长11.8%、学生资助补助经费增长9.6%、改善普通高中学校办学条件补助资金增长9.2%。

居民医保人均财政补助标准提高30元,达到每人每年550元,同步提高个人缴费标准。基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高5元,达到每人每年74元, 新增基本公共卫生服务财政补助经费全部用于城乡社区。退休人员基本养老金上调5%，并适度提高城乡居民基础养老金最低标准。

而减税降费力度在去年“超大规模”基础上继续增加，2.5万亿元的规模将重点支持中小微企业和交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐等受疫情冲击较大的行业。

治大国如烹小鲜

读懂数字后面的故事：一看收支状态，二看收支政策，三看收支方向和结构。罗志恒特别注意到了“国家账本”里括号里的句子。比如中央本级支出中教育支出1699.09亿元,下降7.5%（加上地方支出后，全国教育支出增长5.4%）。

“针对当前地方财政紧张的情况，中央建立特殊的转移支付机制，让新增的赤字1万亿元与抗疫特别国债直达市县，以保障地方政府的支出责任能够履行。近年来，中央政府在逐步调整中央和地方之间的关系，事权和财权要有更清晰的划分。”他说，这是这些年的导向，也是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的现代财政制度的的要求。

2014年，时任财政部部长楼继伟接受媒体采访时表示，按照中央的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识。

这个任务主要分两步走：2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，而6年后的2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

“把钱权关进制度的笼子，财政制度的构建极其重要。”全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希说，很多人称现代国家为“预算国家”，就是通过预算制度去约束国家各个方面的权力运行。

而从财政角度说，财政透明了，意味着政府的收支透明了，政府的收支透明了意味着政府的活动范围和方向也就透明了，老百姓知道政府在干什么，这样，政府的运行也就规范了。

这次上两会，刘小兵带来的两份议案都与此相关，他建议国家制定信息公开法和财政法，让所有的财政活动真正做到有法可依，同时确保人们的知情权。为此，他已经不间断地呼吁与关注了3年。

拿“国家账本”的编制举例，这些年虽然进步了很多，但仍存在一些问题。刘小兵说，很多人觉得“国家账本”难读懂，和账本编制得不够细致有关系。

比如，根据预算法，一般公共预算支出按其功能分类应当编列到项，而在“国家账本”中却出现部分款级科目数据加起来不等于类级科目数据的情况。

而目前，中央财政大部分的支出是项目支出，按照“资金跟着项目走”原则，项目合理，资金使用才更有效率，可是“国家账本”并没有列明具体项目，从信息公开角度来看，你无法判断这个钱到底用得合理还是不合理。

财政是国家治理的基础和重要支柱，现代财政制度就是法治、透明财政制度。刘小兵说，他希望这一天能早日到来，“国家账本”能真正走进中国的每一户家庭。

治大国如烹小鲜，建立现代财政制度应该从细化“国家账本”做起。

对这句话，2013年，国家主席习近平接受金砖国家媒体联合采访时是这么说的：“烹小鲜”不能随意翻动，调料要恰到好处，火候要掌握得当，治理国家也是如此，要有审慎负责的态度。